Ao analisar a “PEC do orçamento de guerra”, o professor e economista argumenta que o Banco Central assume papel fundamental na compra de títulos, mas que, apesar de necessário, é importante reestruturar e regular o sistema financeiro
Há, pelo menos, duas verdades inconvenientes relacionadas ao sistema financeiro: 1) não “salvá-lo” implicará enormes prejuízos para a renda e o emprego de inúmeras pessoas; 2) ele é absolutamente ineficiente e essa característica é responsável pelas crises cíclicas que ele produz a prazos cada vez mais curtos. Em linhas gerais, é para esta finalidade que está sendo votada a chamada “PEC do orçamento de guerra”, que, entre outras coisas, autorizaria o Banco Central brasileiro a realizar operações de compra de títulos não convencionais.
“Os bancos centrais europeu, americano, japonês e outros tantos fizeram sistematicamente essas operações. É preciso discutir o resultado. É verdade que tais operações evitaram que o sistema financeiro como um todo quebrasse e impusesse, do ponto de vista da crise, um quadro ainda maior e mais grave, que batesse na renda e no emprego. Ao mesmo tempo, essas intervenções não mudaram o perfil do sistema financeiro internacional”, pondera o professor e pesquisador Ricardo Carneiro, em entrevista por telefone à IHU On-Line. “Para além da questão emergencial seria necessário avançar em uma discussão de re-regulação do sistema financeiro, a qual, em países onde ele foi salvo, como nos EUA e na Europa, não foi feita e ele continua operando no mesmo padrão de ineficiência e produção de crises”, atesta o entrevistado.
Em relação ao Brasil, há um segundo ponto importante, relativo aos sucessivos recordes de lucros dos bancos mesmo em meio à estagnação econômica, que deve ser enfrentado. “Se está usando dinheiro público, que é o dinheiro emitido pelo Banco Central, para salvar o sistema financeiro, então, vamos esquecer 2020 e os bancos não podem distribuir dividendos nem podem pagar bônus aos seus executivos, porque o desempenho deles está dependendo do dinheiro público que eles estão recebendo. Isso vale para bancos e vale também, de certa forma, para os fundos de investimento”, destaca.
Ricardo Carneiro (Foto: Arquivo IHU)
Ricardo Carneiro é mestre e doutor em Ciência Econômica pela Universidade Estadual de Campinas - Unicamp. Foi diretor executivo pelo Brasil e Suriname do Banco Interamericano de Desenvolvimento em Washington (2012-2016). Atualmente é professor titular aposentado e professor colaborador da Unicamp.
IHU On-Line – Em linhas gerais, para introduzir o tema de forma didática aos leitores, do que se trata a PEC 10/2020, mais conhecida como “PEC do orçamento de guerra”?
Ricardo Carneiro – Esta Proposta de Emenda Constitucional visa criar condições temporárias para que o Estado – Tesouro e Banco Central – possa fazer intervenções não convencionais na economia. Intervenções que extrapolam regras e prazos que estão regulamentados em lei. Creio que, deste ponto de vista, é de fato necessário dado o tamanho da crise, a urgência e a dimensão das questões que a pandemia suscita. Aliás, é interessante que se possa fazer esse tipo de intervenção porque, em grande parte, ela é necessária. O que precisamos discutir é a forma, as salvaguardas, a transparência, mas realizá-la é fundamental para enfrentar a crise.
A intervenção tem três pernas:
1) a lei de licitações, que está suspensa temporariamente para permitir, mais rapidamente, a compra de materiais e a realização de gastos;
2) o gasto do Tesouro e suas três regras fiscais: do saldo primário, do teto dos gastos e a chamada “regra de ouro” – as duas primeiras estão suspensas pelo regime de calamidade pública, a regra de ouro está em vigor e limita a emissão de dívida ao investimento, de modo que não se pode emitir dívidas para financiar gasto corrente, o que neste momento não vai se verificar;
3) a atuação do Banco Central, que no Brasil não é independente, felizmente, está circunscrita a determinadas operações: ele pode comprar e revender títulos públicos da sua carteira a curto prazo para efeito de regular a taxa de juros, mas não pode fazer operações definitivas de títulos públicos. O mesmo ocorre com o setor privado, em que ele pode comprar títulos no mercado secundário por um período muito delimitado, as chamadas “operações de redesconto”, e não pode atuar com instituições não financeiras, como os fundos de investimento, por exemplo, que hoje ocupam uma parte grande do sistema financeiro brasileiro. Seja pelo tipo ou pelo prazo de operações, o Banco Central está bastante regulado. Mas dado o tamanho da crise e a dimensão financeira, ele precisaria entrar nas operações não convencionais e precisaria da autorização da Constituição, que está vindo na forma da PEC temporária.
É importante ressaltar que essas operações do Banco Central, que têm o efeito de “salvar” o sistema financeiro, são movimentos realizados desde 2008 nos países desenvolvidos. Os bancos centrais europeu, americano, japonês e outros tantos fizeram sistematicamente essas operações. É preciso discutir o resultado. É verdade que tais operações evitaram que o sistema financeiro como um todo quebrasse e impusesse, do ponto de vista da crise, um quadro ainda maior e mais grave, que batesse na renda e no emprego. Ao mesmo tempo, essas intervenções não mudaram o perfil do sistema financeiro internacional, sua inclinação para promover as chamadas bolhas, especulação etc. É dentro deste contexto que isso deve ser discutido, ou seja, as medidas foram importantes para evitar o agravamento, mas não resolveram nenhum dos problemas estruturais do sistema financeiro.
IHU On-Line – Qual a importância, para que a economia não entre colapso, de os Estados salvarem o mercado financeiro? Neste momento não seria mais importante investir em políticas sociais ao estilo welfare state?
Ricardo Carneiro – Nós temos que distinguir duas coisas em relação aos tipos de intervenção que o Estado está fazendo. Em primeiro lugar, se pensarmos do ponto de vista estrutural, era importante que não chegássemos a esse ponto, mas digo isso, sobretudo, da perspectiva dos países desenvolvidos com mercados financeiros tão desregulados, tão liberalizados, com boa parte deles promovendo bolhas de preço sem financiar as atividades produtivas. Ou seja, para além da questão emergencial seria necessário avançar em uma discussão de re-regulação do sistema financeiro, a qual, em países onde ele foi salvo, como nos EUA e na Europa, não foi feita e ele continua operando no mesmo padrão de ineficiência e produção de crises.
Esta questão não se confunde com a do bem-estar social, que foi desmontado, mas que tem a ver com a postura mais de austeridade fiscal dos países centrais, que também chegou ao Brasil. Na verdade, uma coisa não tem a ver com a outra. Se pode ter uma política de regulação do sistema financeiro e de seu salvamento em determinados momentos e manter o Estado de bem-estar social. Aliás, durante o período do capitalismo regulado, as crises financeiras eram menos recorrentes e o Estado intervia nesses mercados, antecipando e não deixando que elas acontecessem.
Em segundo lugar, é importante dizer que esse dinheiro do salvamento dos mercados financeiros, em geral, não tem custo. Isso é feito, normalmente, com emissão de moeda e a compra desses títulos, cujo custo é praticamente zero para o Banco Central. É verdade também que parte desses títulos é irrecuperável, então, no final das contas, como se financiou sem custos, o prejuízo para o Banco Central é muito pequeno. No caso brasileiro não é exatamente assim porque há sempre uma taxa de juros mais alta e algum custo se tem.
A questão fiscal envolve outras formas de financiamento. Hoje poderia ser feita, em parte, pela expansão monetária, mas tem um tema importante de financiamento do gasto público que é a questão redistributiva, de quem se retira renda e para quem se entrega renda. Há uma discussão do porquê o gasto fiscal e a arrecadação fiscal, temas extremamente importantes, podem, dentro de certos limites, avançar mesmo com o salvamento do sistema financeiro. O que estou querendo dizer claramente, é que o salvamento do sistema financeiro não impede que se gaste do Estado de bem-estar social, não se trata de uma retirada de dinheiro do bem-estar social para pôr no sistema financeiro, porque são recursos, de certa forma, alternativos. O que, também, não justifica fazer salvamentos extensos, sistemáticos e recorrentes do sistema financeiro.
IHU On-Line – A medida de injetar dinheiro nos bancos tem sido adotada em países desenvolvidos, mas até que ponto este “remédio” seria benéfico no Brasil?
Ricardo Carneiro – Para evitar que essa crise se agrave de maneira muito significativa, dado que será uma crise de grandes proporções, porque atinge a produção, a renda, o abastecimento, é preciso fazer com que o Estado substitua o setor privado na renda das famílias e dos trabalhadores. As medidas tomadas nesse sentido foram relativamente tímidas, mas foram adotadas na direção correta – com o seguro social, com a ampliação da renda mínima, do seguro dos trabalhadores formais –, porém com montantes insuficientes.
É necessário, também, junto aos entes federados um seguro da receita dos estados e municípios que não podem emitir dívidas e que vão perder receitas significativas, o que está sendo discutido na Câmara dos Deputados e no Senado.
Um terceiro ponto importante é garantir que as empresas tenham crédito, o chamado capital de giro, para honrar os compromissos com fornecedores, com a folha e uma série de despesas as quais, sem vendas, não há recursos para pagar e corre-se o risco de promover uma piora na economia de forma muito significativa.
Mas qual é o problema? Se o sistema financeiro não for salvo, corre-se o risco de inviabilizar todo o financiamento do mercado de crédito. Aí precisamos entender que os bancos brasileiros são, e sempre foram, muito avessos aos riscos e não farão operações se não tiverem garantias públicas para continuar financiando a economia e, no momento atual, vai haver um travamento muito grande do crédito. Então é necessário fazer esse salvamento do sistema financeiro, mas este trabalho tem várias dimensões, como intervir nos títulos públicos. Mas por quê? Porque pode haver dificuldade no financiamento da dívida pública, dos títulos mais longos, já que as pessoas estão muito incertas em relação ao futuro, em que a taxa de juros pode subir muito. Caso as pessoas corram para as transações de curto prazo, isso é uma sinalização muito ruim para o conjunto da economia.
Em relação aos títulos privados pode haver a mesma a coisa, e certos fundos de investimento, que carregam esses títulos, podem ficar insolventes, o que é uma sinalização muito ruim, porque vai parecer que as empresas estão quebradas e as taxas de juros vão subir muito. Se essas empresas estiverem em situação ruim, os bancos não vão renovar os créditos. É uma cadeia muito grande, porque o mercado financeiro, em qualquer lugar do mundo, está muito conectado. Não existe essa coisa de deixar quebrar uma parte do sistema financeiro e preservar outra, está tudo conectado.
Talvez o único segmento que possa, digamos assim, perder valor sem maiores implicações para a economia é o da bolsa de valores. Em primeiro lugar, porque tem um número muito relativo de investidores no Brasil; somente os muito ricos investem na bolsa de valores, o 1% da população. Em segundo lugar, porque é uma espécie de jogo de cartas fechado, pois a bolsa financia muito pouco a economia. Isso vale para a bolsa, mas não para outros segmentos. Só para se ter uma ideia, o mercado de títulos privados hoje é tão importante para o financiamento das empresas quanto o do crédito bancário.
Se quisermos reconstituir o financiamento da economia, será necessário fazer uma intervenção desse mercado.
IHU On-Line – Como se caracteriza o mercado de títulos públicos no sistema financeiro do Brasil e qual seu impacto nas políticas macroeconômicas estruturais?
Ricardo Carneiro – Se tem uma crise, por exemplo, no mercado de debêntures – que foi importante para o investimento de infraestrutura no Brasil – e se esses títulos perdem inteiramente o seu valor, as taxas de juros vão para um patamar muito alto. Aí a pergunta é a seguinte: num segundo momento, se as empresas que emitiram esses títulos precisarem emitir novos títulos, por quanto elas vão emiti-los? A taxa de juros fica muito proibitiva. Então, tem um problema de continuidade. Se estamos pensando na recuperação à frente, depois de três ou quatro meses, é importante pensar nisso.
É importante também dizer o seguinte: tem que haver critérios para intervir, porque esses mercados já são míopes na sua operação corrente: produzem más avaliações, às vezes, crises e, na pandemia, eles estão completamente cegos. Então, o que está se propondo, na verdade, quando se apresenta uma intervenção desse tipo, é que o Estado, de certa forma, ao menos temporariamente, faça o mercado. Toda a discussão importante é se isso será feito de uma forma temporária ou se vai se aproveitar este momento para colocar alguns temas mais estruturais, como, por exemplo, evitar que esses mercados tenham essa tendência à autodesregulação e à crise.
IHU On-Line – Por que o sistema bancário brasileiro se tornou avesso ao risco?
Ricardo Carneiro – Há várias razões pelas quais o sistema brasileiro é avesso ao risco: há razões regulatórias, macroeconômicas de risco, de concentração, porque o sistema bancário brasileiro é muito concentrado – de certa forma o Banco Central é uma instituição capturada pelo sistema financeiro, sobretudo pelo sistema bancário, que tem muito poder. Esta é uma discussão muito importante. O lucro deles, neste momento de estagnação da economia, vem do spread [diferença entre o preço de compra e venda de uma ação, título ou transação monetária] que eles cobram, que é muito elevado.
Este é um tema estrutural e há uma discussão ampla de como induzir os bancos a financiarem mais. Primeiro, com uma regulação mais severa, com a queda da taxa de juros, que aconteceu, com a limitação de práticas oligopolistas, com tributação diferente do sistema bancário, ou seja, há um conjunto de regras. Mas essa é uma discussão estrutural e que não tem a ver com o momento que estamos vivendo, nem é objeto da PEC.
IHU On-Line – Como a PEC 10/2020 impacta o fluxo de novos empréstimos voltados à manutenção do capital de giro das empresas?
Ricardo Carneiro – Este é um tema crucial e não cabe simplesmente negar a importância da PEC e da intervenção. O que cabe é colocar limites: por exemplo, não interessa só dar autorização ao Banco Central para comprar títulos no mercado secundário e não garantir que essa intervenção venha acompanhada também de assegurar novos financiamentos na economia, porque é disso que se trata.
Se intervier e comprar a carteira de títulos do banco – que são carteiras de títulos pobres, digamos assim – e não fizer mais nada, o banco vai pegar aquele dinheiro, vai refinanciar uma parte dos seus melhores clientes e vai deixar uma crise de crédito monumental. Então, neste momento que se tem muita força como Banco Central perante os mercados privados, tem que dizer o seguinte: vou comprar títulos, seja da sua carteira que está em má situação ou de outra, e você, com um percentual “x” desse valor, vai fazer crédito, renovar linhas para pequenas e médias empresas, capital de giro etc. Então, é um conjunto de condicionalidades.
O mesmo vale para o mercado de títulos: se compra a carteira num fundo e se diz para ele que num período de “x” meses, ele vai ter que refinanciar e comprar títulos novos das empresas no sentido de garantir o fluxo de financiamento. Essa é a questão-chave. Não adianta só comprar os títulos no mercado secundário; é uma condição necessária, mas não suficiente. Se comprar só os títulos, salva os bancos, os poupadores etc., mas não salva as empresas, que é um tema bastante importante nesta nossa discussão.
IHU On-Line – Em que níveis de disseminação da crise financeira podemos chegar se não forem tomadas medidas de controle à desorganização do sistema financeiro?
Ricardo Carneiro – Vou voltar a uma imagem interessante: a imagem do transatlântico que começa a naufragar. Alguns imaginam que se pode deixar somente a primeira classe mal, mas isso não é verdade. Para salvar o barco, ou se salva o barco ou não se salva o barco, porque não é possível deixar perecer a primeira classe e salvar a segunda e a terceira classe de viajantes. Esta é uma discussão importante.
Que tipo de consequências se pode ter? Quando se diz “salvem os bancos”, se está salvando os bancos e, ao fazer isso, se está salvando também parte dos poupadores brasileiros, porque se os títulos desvalorizarem muito, se levará à bancarrota também os poupadores. Você pode dizer que tem muita gente de renda alta [no sistema], mas também tem gente de renda média, tem pessoas que estão ali com a sua poupança para comprar um imóvel, um carro, ou seja, existem várias situações diferentes e [se o barco naufragar] não se vai escolher ninguém: vai levar o rico, o pobre, o remediado, todos juntos. Este é um aspecto importante.
Mas mais importante do que isso é tornar viável a recomposição do financiamento das empresas, seja no seu capital de giro, seja mais à frente no seu investimento. Esta é uma questão importante: não se pode deixar o mercado quebrar, porque ele não vai se reconstituir. Vamos ter muitas dificuldades para reconstituir esse mercado depois, se deixarmos ele quebrar, seja o de títulos, seja, sobretudo, o mercado bancário, que é quem financia uma parte correspondente ou de igual importância das empresas, vis-à-vis os mercados de títulos, para não falar na dívida pública. Se está precisando garantir que o Estado tenha uma intervenção significativa e parte disso vai ser feito com emissão de dívidas, não se pode deixar a taxa de juros da dívida pública explodir porque senão isso vai ficar muito caro, vai criar uma desconfiança sobre a ação do Estado. Ou seja, tem que conter danos e fazer uma política de contenção de estragos, mas fazê-la de uma forma inteligente, que assegure o interesse dos pequenos e médios poupadores, que assegure a continuidade do financiamento das empresas, porque isso é o essencial nesta ação.
É claro que a ação tem um elemento de salvamento dos grandes poupadores, dos financistas; é verdade, está tudo misturado. Mas não se consegue fazer este cálculo de deixar a parte que se quer deixar quebrar e salvar a outra parte; isso não é possível num sistema financeiro tão interligado.
IHU On-Line – Qual a expectativa de o texto ser aprovado no Senado sem alterações em relação ao documento encaminhado pela Câmara?
Ricardo Carneiro – A PEC foi votada no dia 15-4-2020 e há muita confusão em torno dela, sobre o seu significado. Há muito discurso, com alguma razão de ser, sobretudo porque se vê como o governo foi mesquinho nas políticas sociais e, depois, vem uma PEC dessas, aparentemente dirigida exclusivamente aos bancos. Essa é a justificativa que as pessoas usam, contrapondo isso à insuficiência de recursos na área social. Então, as pessoas ficam com um pé atrás e isso é passado para o Parlamento e para os senadores.
Essa é uma questão relevante, mas não creio que as bancadas mais consequentes na oposição vão ter uma posição de negar a relevância da PEC. O que elas vão fazer e estão fazendo, até onde tenho acompanhado, é introduzir salvaguardas na PEC. Então, especificamente em relação à questão financeira, quais seriam as salvaguardas importantes para aprovar a PEC? Primeiro, criar um vínculo entre o que está se salvando agora e a continuidade do sistema financeiro e o financiamento das empresas para frente, inclusive por tamanho de empresa, discriminando em favor de pequenas e médias empresas. Esse é o primeiro ponto do sentido geral do que tem que se preservar. E isso está na pauta de vários partidos de oposição.
O segundo ponto que se deve observar é o seguinte: se está usando dinheiro público, que é o dinheiro emitido pelo Banco Central, para salvar o sistema financeiro, então, vamos esquecer 2020 e os bancos não podem distribuir dividendos nem podem pagar bônus aos seus executivos, porque o desempenho deles está dependendo do dinheiro público que eles estão recebendo. Isso vale para bancos e vale também, de certa forma, para os fundos de investimento. Se respeitar essas salvaguardas, e há algumas bancadas de partidos da oposição que estão indo nessa direção, é possível aprovar a PEC. Ela tem alguns instrumentos de prestação de contas, que podem ser aperfeiçoados e depois é preciso fiscalizar o tempo todo, dadas as salvaguardas.
IHU On-Line – Em suma, como todas essas discussões e definições, absolutamente complexas, afetam a vida das pessoas comuns?
Ricardo Carneiro – Já falei, de certa forma, como isso afeta a vida das pessoas, mas nunca é demais enfatizar. O objetivo dos economistas progressistas, dos partidos de oposição e do cidadão mais preocupado com as dimensões sociais que pode assumir esta crise, é este: não podemos deixar que a falta de financiamento para as empresas agrave esta crise além do que ela já vai ser grave.
Por onde a crise financeira pode afetar a vida das pessoas? Exatamente por perdas adicionais de emprego e de renda e esse é o sentido maior da ação e participação da discussão da PEC.