18 Setembro 2025
Há décadas sustentando a governabilidade no Brasil, o presidencialismo de coalizão enfrenta hoje uma crise existencial. O que antes foi concebido como um sistema de negociação e compromisso para viabilizar a aprovação de pautas no Congresso Nacional, se transformou em uma engrenagem de chantagem e apropriação orçamentária.
A reportagem é de Marcelo Menna Barreto, publicada por ExtraClasse, 17-09-2025.
O Congresso passou a exercer um poder de veto e barganha que paralisa o Poder Executivo, distorce a alocação de recursos públicos e ameaça a própria estabilidade democrática.
Essa nova configuração emergiu com força nos governos de Michel Temer (MDB) e Jair Bolsonaro (PL) e já não se resume a uma crise do Executivo: trata-se de uma crise de representação política e de um perigoso desvio no rumo da nação.
Francisco Fonseca, cientista político e professor da PUC-SP e da FGV, descreve essa transformação de forma contundente: “O Parlamento passou a ter um tipo de autonomia irresponsável perante o Executivo e perante o país”.
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— Esther Carvalho (@TheodorCarvalho) September 18, 2025
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Segundo ele, o ponto de inflexão ocorreu quando presidentes enfraquecidos, temendo o impeachment e para se manter no poder, cederam ao Legislativo o controle de parcelas cada vez maiores do Orçamento.
No centro desse processo está o desvirtuamento de um mecanismo de fortalecimento do Legislativo, criado pela Constituição Cidadã: as emendas parlamentares.
Antes de 1988, a elaboração do Orçamento era praticamente uma prerrogativa exclusiva do Executivo. Com a nova Carta, deputados federais e senadores passaram a ter o direito de propor modificações, embora a execução das chamadas emendas parlamentares ainda dependesse da vontade do governo.
Em 2015, a Emenda Constitucional (EC) 86 tornou obrigatório o pagamento das emendas individuais. Sob a liderança de Eduardo Cunha (ex-PMDB), então presidente da Câmara, o chamado Centrão aproveitou a crise que culminou com a queda da presidente da República, Dilma Rousseff (PT), para expandir seu poder.
O “Toma lá, dá cá” e a chantagem legalizada
A partir de 2019, o avanço sobre o Orçamento ganhou velocidade. Bolsonaro, isolado no Congresso e com foco em pautas ideológicas, abriu mão da articulação política e cedeu autonomia total aos parlamentares. Assim, a EC 100 tornou também obrigatórias as emendas de bancada, e a EC 105 criou as chamadas “emendas PIX”, transferências diretas de recursos para estados e municípios, sem vinculação a projetos do governo federal.
Foi o preço que o ex-presidente pagou para ter apoio e não ser derrubado do poder. O efeito continua repercutindo até hoje, e o resultado dessa captura do Orçamento pelo Congresso é nítido.
Em 2024, por exemplo, as emendas parlamentares somaram R$ 52 bilhões – o equivalente a 75% de todo o valor destinado a obras de infraestrutura. O planejamento estratégico do Estado deu lugar a interesses eleitorais e localizados.
Para Fonseca, esse mecanismo “alterou profundamente a relação entre os poderes” e criou um paradoxo: um parlamentar pode dispor de mais recursos para sua base eleitoral do que um ministro de Estado.
Essa máquina de recursos tem uma dupla face: uma legal, a da negociação institucional, e outra que caminha perigosamente no limiar do ilegal, apropriação de recursos e compra de votos.
A regra que exige autorização da Câmara e do Senado para que parlamentares sejam processados já esteve em vigor. Entre 1998 e 2001, as duas casas barraram mais de 250 investigações, de corrupção a grupo de extermínio com motosserra. Relembre casos.
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Luiz Alberto dos Santos, consultor legislativo aposentado do Senado, testemunhou essa mudança de dentro dos poderes Legislativo e Executivo. Subchefe de análise e acompanhamento de políticas governamentais da Casa Civil da presidência da República entre os anos de 2003 e 2014 e assessor da liderança do governo Dilma no Congresso Nacional de 2014 a 2016, ele é direto em sua análise: “As emendas parlamentares estão legalizando a compra de voto”.
O processo, segundo Santos, é uma forma de “chantagem” explícita. O governo, refém da maioria parlamentar para aprovar projetos e, em casos extremos, para se manter em pé, é obrigado a liberar recursos de forma contínua e, muitas vezes, imediata. “Eles não querem esperar outubro, novembro, dezembro – querem o dinheiro já”, descreve.
Assim, ele ilustra a pressão constante e as exigências que transformam o Orçamento, o principal instrumento do planejamento do Estado, em uma moeda de troca para interesses particulares e eleitorais.
Do planejamento à cota individual
A erosão do Orçamento como instrumento de planejamento foi detalhada pelo cientista político Raul Bonfim em sua tese de doutorado na Unicamp.
Ele mostra que, até 2019, o Congresso ainda participava da formulação de políticas públicas, alterando programas e discutindo prioridades. Com a consolidação das “emendas PIX”, esse papel se perdeu.
“Antes, o parlamentar precisava entender o plano e suas programações, propor mudanças, debater. Hoje, com a cota garantida, basta indicar a destinação do dinheiro”, explica Bonfim.
O Orçamento, assim, deixou de ser um projeto coeso de Estado e passou a funcionar como uma soma de cotas individuais, voltadas a interesses particulares.
Essa fragmentação do Orçamento é a base para um uso puramente clientelista dos recursos públicos pelo Congresso. A lógica do “quanto pior, melhor” se aplica à máquina de barganha do Parlamento.
O governo, fragilizado, se torna um mero gerenciador de um balcão de negócios, onde cada voto tem um preço, seja ele a liberação de uma emenda, a nomeação de um afilhado político ou, em casos mais graves, até a blindagem contra investigações e processos.
Mas, para Bonfim, “os partidos ainda têm um peso na negociação política”.
O custo da máquina legislativa
Além da apropriação crescente do Orçamento, o Brasil sustenta um Congresso entre os mais caros do mundo. A manutenção da Câmara Federal e do Senado custa mais de R$ 10 bilhões anuais. O país, dependendo da métrica, figura entre o primeiro e o segundo posto nos rankings internacionais.
Sem falar nas emendas, o custo médio por parlamentar chega a R$ 5,3 milhões ao ano – muito acima do registrado em países como Alemanha, França, Reino Unido e Estados Unidos. A desproporção é agravada por uma estrutura inchada: só a Câmara emprega mais de 14 mil servidores, 51% a mais que a Câmara de Representantes dos EUA.
Marina Atoji, diretora de projetos da Transparência Brasil, aponta as brechas do sistema: além do subsídio (salário) mensal de R$ 46,3 mil, cada parlamentar pode dispor de até R$ 133 mil para contratação de até 25 assessores e mais de R$ 51 mil mensais em cotas de despesas, como aluguel de veículos, passagens aéreas e combustíveis, dependendo do estado.
A fiscalização é “muito pequena”, alerta Atoji. Isso abre espaço para práticas como “funcionários fantasmas”, “rachadinhas” e cabides de emprego. Os parlamentares ainda contam com auxílios-saúde, que vão de reembolsos de despesas a serviços de atendimento na própria Câmara e no Senado.
PEC da Blindagem vai proteger parlamentares flagrados com trabalho escravo… - Veja mais em https://t.co/xtcpxyxGSH
— Leonardo Sakamoto (@blogdosakamoto) September 17, 2025
De costas para o povo
A distância entre o Congresso e a sociedade é outro efeito desse modelo. O ex-deputado Henrique Fontana (PT-RS), com seis mandatos na Câmara e a relatoria de uma das propostas de Reforma Política que tramitou na casa, identifica a raiz do problema em um sistema personalista: “O cidadão escolhe o Lula para presidente e vota num deputado federal totalmente contra as ideias que o Lula defende”.
Fontana observa ainda que a lógica do que chama voto uninominal se agravou com as redes sociais. Isso transformou cada parlamentar em uma “máquina permanente de planejar a sua própria reeleição” e “despolitiza profundamente o Parlamento”.
Para o cientista político Francisco Fonseca, o Congresso sempre foi dominado pelas elites econômicas e atuou em defesa de seus interesses. Se a Constituição Brasileira é considerada progressista, ela foi resultado de um forte movimento de mobilização popular.
No entanto, basta ver que muitos dos princípios preconizados na Carta, como a taxação dos mais ricos, nunca saíram de fato do papel. Falta a regulamentação que sempre esbarrou nas mais diversas legislaturas após a promulgação em 1988.
Hoje, a guerra cultural e o populismo agravam a crise. Questões como “comunismo”, “identidade de gênero” e “aborto” dominam o debate em detrimento de temas estruturais, como saúde, educação e meio ambiente. O resultado, avalia Fonseca, é um “governo de extrema minoria”: apenas cerca de 120 deputados progressistas em uma Câmara de 513.
Atenção, patriota! Os mesmos deputados que dizem pra você protestar por voto impresso decidiram agora que o voto dele serão secretos, todos os votos sobre a abertura de processo criminal contra parlamentares. Sinto muito, você foi enganado.
— Túlio Gadêlha (@tuliogadelha) September 17, 2025
Perspectivas para o futuro
Tudo torna o Executivo frágil e refém de uma base heterogênea e inconstante. Não é à toa que a derrubada de vetos presidenciais “aumentou exponencialmente desde o governo Bolsonaro e continuou no governo Lula”, repara Santos.
A recusa do Congresso em instalar Comissões Mistas para apreciar medidas provisórias força o governo a enviar Projetos de Lei. É outro sintoma dessa perda de força do Executivo. O relator tem poder quase absoluto para alterar o texto original, explica o ex-subchefe da Casa Civil.
Apesar disso, há sinais de resistência. A tese de Bonfim cita parlamentares que, mesmo dentro da lógica das emendas, direcionaram recursos para propostas de mudanças em programas federais e causas ambientais contra a vontade do Planalto durante o governo Bolsonaro.
Fonseca também vê avanços recentes, como a aprovação da taxação dos fundos exclusivos. Foi o resultado de apoiadores do governo Lula terem encontrado o tom na denúncia de situações como a tentativa do presidente da Câmara, Hugo Motta (Republicanos-PB), de aumentar o número de deputados recentemente, entende ele. Lula acabou vetando e o caso ficou por isso mesmo.
Para o ex-deputado Fontana, a solução passa por uma reforma política com adoção do voto em lista, vinculando o mandato parlamentar a programas partidários. Mas a mudança mais imediata, defende, é a conscientização do eleitor.
Com a eleição de 2026 se aproximando, o Brasil se vê diante de uma encruzilhada. A disputa quente pelo Senado poderá fortalecer a extrema direita ou abrir caminho para reequilibrar as relações entre Executivo e Legislativo. A verificada baixa renovação do Congresso, inferior a 50%, aumenta o desafio.
O desfecho nas urnas em 2026 definirá não apenas o futuro do presidencialismo brasileiro, mas também a própria essência da soberania nacional e a qualidade da representação popular no Congresso. A escolha dos eleitores determinará se o país aprofundará a crise ou se manterá na jornada de consolidação da sua democracia.
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