20 Dezembro 2018
"As propostas de solução para o “problema” são um show de horrores: temos que escolher entre uma ampla flexibilização da legislação ou o estabelecimento de prazo máximo para a emissão de licenças. Se o órgão X não se manifestar no tempo Y, é como se não houvesse discordância e o licenciamento é feito por W.O", escreve André Aroeira, biólogo e mestre em Ecologia, Conservação e Manejo da Vida Silvestre pela UFMG, em artigo publicado por The Intercerpt Brasil, em 18-12-2018.
Dentre vários derrotados nas eleições brasileiras de 2018, um em especial já havia perdido a disputa bem antes do primeiro turno. A rara unanimidade de candidatos e programas à direita e à esquerda, conservadores e até autointitulados liberais garantiu a vitória contra o licenciamento ambiental.
Prevalece entre os setores políticos, em especial no legislativo, e em parte da sociedade, a percepção de que o licenciamento é culpado por não termos estradas suficientes, ferrovias, linhas de transmissão, portos, usinas, indústrias, importantes projetos minerários. Se a greve dos caminhoneiros parou o país, disseram os oportunistas, boa parte da culpa é das licenças para modais alternativos que nunca saem. A ferrovia ferrogrão, a BR-319, o linhão de Tucuruí e os novos blocos do pré-sal estariam aí para comprovar como o licenciamento é um entrave ao desenvolvimento do país.
As propostas de solução para o “problema” são um show de horrores: temos que escolher entre uma ampla flexibilização da legislação ou o estabelecimento de prazo máximo para a emissão de licenças. Se o órgão X não se manifestar no tempo Y, é como se não houvesse discordância e o licenciamento é feito por W.O.
Mais do que a avaliação de viabilidade, importa aqui o cronograma da obra, os prazos do empreendedor. Uma completa inversão de prioridades. Subentendida, ainda, a noção absurda de que as licenças devem ser obrigatoriamente emitidas.
Na quarta-feira, dia 12, o próprio presidente eleito Jair Bolsonaro disparou sobre como “fica difícil empreender num país como esse aqui”. A frase foi uma referência às dificuldades do governo do Paraná em construir uma rodovia em um dos últimos blocos bem preservados de Mata Atlântica do Brasil. A obra tem como objetivo principal facilitar o acesso a um porto privado no litoral paranaense e enfrenta forte resistência por causa dos impactos e das falhas nos estudos ambientais.
Como solução ao “problema do licenciamento”, a equipe de transição do novo governo já propõe revogar vários decretos que tratam do tema, assim como passar a atribuição do licenciamento do Ministério do Meio Ambiente para a Presidência da República, criando uma Secretaria de Licenciamento Estratégico.
Desmantelar o Ministério do Meio Ambiente, flexibilizar e afrouxar regulamentações para destravar licenças parecem ser o caminho que o governo escolheu. Para desatar esse nó discursivo sem passar pelo desmonte de uma das mais importantes barreiras a projetos ineficientes, caros e de grande impacto socioambiental, precisamos olhar o cenário com um pouco mais de cuidado. E talvez perceber que o “problema” a ser enfrentado é mais um problema cognitivo de quem fez o diagnóstico do que outro vício burocrático incorrigível deste país de vícios burocráticos incorrigíveis. Afinal, a barragem de fundão em Mariana, Minas Gerais, não se rompeu por excesso de “burocracia”. Foi justamente o contrário.
Sabe-se que a estrutura dos órgãos licenciadores é precária, que o orçamento desta área tão estratégica não para de sofrer cortes, que os servidores estão se aposentando às centenas sem reposição e que muitas regras que norteiam a condução dos estudos deveriam ser mais claras, que falta integração entre os agentes e órgãos governamentais envolvidos.
Também ajudaria muito ter alguma sinalização prévia em zoneamentos específicos pelo governo de quais são as regiões preferenciais para investimento e quais as regiões onde uma licença ambiental levaria a impactos tão grandes que o processo seria complexo, caro e com grandes chances de negativa. Afinal, estamos no Brasil, o país mais biodiverso do mundo, onde um simples inventário de biodiversidade, o ponto de partida para uma avaliação de impactos adequada, pode ter logística e complexidade técnica sem precedentes. Mas nada disso parece ser levado em conta nas grandes discussões sobre as melhorias do licenciamento.
Uma questão talvez ainda mais importante como fator indutor de atrasos e dificuldades no processo também é frequentemente ignorada, apesar de já ter sido identificada em todos os diagnósticos mais sérios feitos pelos próprios órgãos ambientais, pelo Ministério Público e pelo Tribunal de Contas da União: a responsabilidade das empresas ao apresentar péssimos estudos ambientais.
Lembro bem da primeira vez em que trabalhei com um estudo ambiental muito ruim, que me pareceu à época uma exceção extravagante, mas que eu viria a descobrir que é situação assustadoramente recorrente. Tratava-se da implementação de uma pequena usina hidrelétrica no interior de Rondônia, para a qual deveríamos refazer todos os estudos ambientais. O original, sumariamente recusado no órgão local, era um emaranhado de textos colados quase aleatoriamente, mapas sem resolução e listas de espécies com erros primários, inclusive contendo espécies de outros biomas. Tudo isso tornava impossível a tarefa de entender o básico: como era a área onde se pretendia instalar o empreendimento, o que havia ali, como a operação da usina impactaria a região, de que forma poderia ser mitigado ou compensado – em resumo, o bê-a-bá do licenciamento ambiental. Não havia nenhum item completo de modo correto.
Com maiores ou menores carências, a maioria esmagadora dos estudos ambientais precisa retornar aos empreendedores para complemento, em uma ordem de grandeza que pode chegar a nove de cada 10 processos. Um vai-e-vem que emperra a decisão sobre as licenças, atrasa os ritos, sobrecarrega os órgãos ambientais e abre caminho para judicialização, que atravanca tudo mais um pouco. Cada estudo tem milhares de páginas, modelagens complexas em temas diversos e imensos buracos de informação. Quando finalmente são analisados, entram e saem da fila para pedidos de complemento.
O Ibama tem hoje 2.800 estudos para analisar e apenas 300 servidores. Apesar disso, chegou a 1.300 pareceres em 2017 e caminha bem com o cronograma dos projetos prioritários do governo. Mas ainda é insuficiente para encerrar a fila interminável. Destaco aqui um trecho elucidador de uma carta aberta das entidades que representam os servidores a respeito de acusações de que o licenciamento é demasiado lento:
“Destaque-se, portanto, que o licenciamento seria mais rápido caso os empreendedores de fato dessem a importância necessária para os estudos e programas ambientais, assegurando qualidade ao menos satisfatória dos trabalhos a serem entregues ao Ibama – a crítica à qualidade desses trabalhos não é feita apenas pelo corpo técnico do Ibama, mas por diversos atores envolvidos no licenciamento, como o Ministério Público da União e a sociedade civil organizada.”
Em agosto de 2017, o órgão precisou dar um ultimato à petroleira francesa Total, que pretende explorar petróleo na foz do Amazonas: “Caso o empreendedor não atenda aos pontos demandados pela equipe técnica mais uma vez, o processo de licenciamento será arquivado”. Era a terceira vez que os estudos, que foram definitivamente rejeitados na última semana, eram submetidos com os mesmos problemas.
No começo de novembro, foi a vez da petroleira britânica BP ter estudos devolvidos para complementação. Detalhe: eram projetos semelhantes ao da Total, na mesma região e com as mesmas lacunas de informação. Como os processos são públicos e contêm informações estratégicas para a obtenção das licenças, é de se estranhar que o diagnóstico da primeira não haja sido aproveitado pela segunda empresa em seu diagnóstico.
No licenciamento ambiental da Ferrogrão, uma ferrovia de 1.000 km que conectará a soja produzida na região Centro-Oeste aos portos para escoamento na bacia do Amazonas, outra obra consagrada por seus problemas com o licenciamento, o Ministério Público interveio e pediu a suspensão do processo:
“O diagnóstico apresentado tem falhas consideradas graves pela Justiça, como omissão das comunidades quilombolas afetadas e cópia de trechos de estudos feitos para as hidrelétricas da bacia do Tapajós. O relatório (…) utilizou imagens do Google Earth como ferramenta de diagnóstico, deixou de realizar estudos técnicos prévios essenciais, não trouxe entrevistas com moradores, não levantou vestígios culturais e arqueológicos no traçado da ferrovia.”
Mas, afinal de contas, por que muitas empresas parecem incapazes de apresentar estudos que contemplem as solicitações ou parecem deliberadamente insubordinadas aos ritos definidos pela Constituição no Brasil?
Essa resposta tem dois aspectos importantes. O primeiro é econômico, na medida em que estudos completos são mais caros e demorados, encontram mais “problemas” e encarecem também o financiamento dos programas de mitigação de impactos ao longo da obra. Essas ações incluem, por exemplo, resgate de fauna em área desmatada, construção de sistemas de esgoto e planos de reassentamento para as pessoas afetadas. Parece mais fácil deixar que o órgão ambiental indique as lacunas que consegue encontrar, preenchê-las de qualquer jeito e obter a licença. A ironia é que o rigor técnico das avaliações muitas vezes faz o esforço original do estudo se perder, com solicitação de mais estudos de campo, mais análises, mais tempo, tornando as licenças mais custosas em tempo e dinheiro.
O segundo aspecto é de governança, que torna o ato de emissão de licenças permeável a decisões políticas. Um estudo ruim pode ser aprovado, e as exigências podem ser empurradas com a barriga se você tem a seu favor a imprensa, o governo, a opinião pública ou qualquer tipo de constrangimento. Em muitos casos, o empreendedor é o próprio governo, que também financia e licencia os projetos, expondo um óbvio conflito de interesse.
Como o empreendedor é quem tem a obrigação de apresentar os estudos ambientais, sua ação poderá estar influenciada por um ou ambos os aspectos, variando na intensidade. Assim, muitas empresas de consultoria ambiental vêm se aprimorando como especialistas na aprovação de licenças em vez de prestar serviços de assessoria técnica. Esta situação fragiliza muito o processo e gera riscos às pessoas e aos ambientes diretamente afetados.
A operação Lava Jato iluminou esta questão recentemente com a exposição de um cartel de empresas que se revezavam para assumir os projetos mais “complicados” por conta da expertise em construir a aprovação de grandes obras (e também por sua disposição em participar de esquemas de desvio de dinheiro público). Entre as diversas práticas descritas, estavam a ocultação de espécies ameaçadas das áreas afetadas, a subestimação de impactos e a adulteração de relatórios de consultores. Uma destas empresas era a Leme Engenharia, responsável pelo Estudo de Impacto Ambiental de Belo Monte, uma obra apresentada em 2009 que trazia 15 mil páginas de informações, mas que assustava mais pelas páginas que deixava de trazer.
Belo Monte veio cercada de tanta polêmica que imediatamente a sociedade civil se organizou para uma análise “independente” dos estudos, sendo o Painel de Especialistas o documento mais relevante produzido, embora não o único. Eram mais de 200 páginas demonstrando a insuficiência dos estudos, a ocultação de impactos e vários problemas metodológicos.
Apesar disso, e mesmo contra a opinião dos próprios servidores, o Ibama concedeu em 2010 a licença prévia, a primeira de três que compõem o rito do licenciamento de grandes obras. Ela elencou 40 requisitos que deveriam ser trabalhados antes da segunda licença.
Mas com o sinal dado e a disposição demonstrada pelo governo em fazer a obra a qualquer custo, as condições não seriam cumpridas. Dilma Rousseff já garantia, desde quando era ministra de Minas e Energia, entre berros e entrevistas, que Belo Monte iria sair “no horizonte mais rápido possível”.
Uma reunião fechada na primeira semana do seu governo selou o destino da segunda licença da usina e o então presidente do Ibama pediu exoneração por não concordar com a pressão pela liberação da licença de instalação. Na sequência, um sujeito chamado Américo Ribeiro Tunes assumiu interinamente o órgão, emitiu uma licença parcial e deixou o cargo no mês seguinte. Na falta de requisitos para emitir a licença prevista em lei, emitiu uma licença que não existe e entrou para a gloriosa história da burocracia brasileira. E, assim, fez a obra andar, consolidando a ideia de que Belo Monte estava imune à legislação do licenciamento.
Aliás, imune no sentido literal: ao fim de 2012 já eram mais de 50 questionamentos na justiça, que não tinham efeito sobre a construção por conta de um instrumento da ditadura, a suspensão de segurança, que permite suspender unilateralmente decisões de instâncias inferiores por um suposto risco de “ocorrência de grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas”.
Nove anos depois, a ausência de licenciamento ambiental foi o principal fator que levou Altamira ao caos completo, à destruição de aldeias indígenas, a uma interminável lista de exigências não cumpridas (a despeito de já ter licença para operar), a uma conta de R$ 39 bilhões – grande parte dinheiro público. Sem mencionar a imensa desconfiança sobre sua utilidade para o país nos termos em que a obra foi imposta. Todos estes indícios, somados às evidências produzidas na operação Lava Jato, reforçam a hipótese de que Belo Monte talvez não tivesse propósito primeiro de produzir energia, como se denunciou desde o início.
É claro que é descabido generalizar o modelo Belo Monte – de ocultar, depois contestar e, por fim, ignorar os impactos dos empreendimentos, confiando na interferência política e na imunidade ao judiciário – para todos os estudos ruins que atravancam o dia a dia dos órgãos ambientais. Mas tampouco se pode imaginar que se trata de um caso isolado. Não é. Uma olhada mais próxima no licenciamento das usinas de Jirau e Santo Antônio, na década passada, ou no interminável processo de asfaltamento da BR-319, no trecho que liga Porto Velho a Manaus, revela os sinais do que se configura um modus operandi já bem estabelecido em grandes projetos, em especial quando o governo é quem empreende.
Belo Monte é mais um dos vários maus exemplos do que acontece quando se faz um licenciamento de fachada, apenas para formalizar burocracias. O procedimento é e deve ser complexo e abrangente – como são os desafios de se empreender em um país com tão estupenda diversidade biológica e cultural. Respeitar esses ritos é proteger nosso patrimônio socioambiental e favorecer alternativas mais amigáveis à sua conservação. Esse patrimônio é, em última instância, o nosso futuro.
O grave contexto de crise fiscal no governo com a estagnação econômica do país levou ao sucateamento dos órgãos licenciadores e acirrou os ânimos bem no momento em que é necessário encaminhar discussões complexas, essencialmente técnicas. O licenciamento se encontra fragilizado e sob risco iminente de que se tomem medidas prejudiciais ao país em longo prazo.
Vai ser desastroso para o país se o licenciamento deixar de ser a principal trincheira de defesa ambiental para se tornar, de fato, uma mera burocracia, a papelada inútil que o futuro presidente já o acusa de ser. Uma espécie de profecia autorrealizável cada vez mais próxima de se concretizar.
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