Em 2016, o Observatório da Realidade e das Políticas Públicas do Vale do Rio dos Sinos – ObservaSinos, programa do Instituto Humanitas Unisinos - IHU, promoveu o edital a fim de dar espaço para pesquisas e/ou experiências na região do Vale do Rio dos Sinos e Região Metropolitana de Porto Alegre, que contou com a participação de trabalhos que analisaram diferentes realidades a partir de diferentes perspectivas.
O trabalho “A implementação da Política de Acolhimento Institucional para Crianças e Adolescentes em Sapucaia do Sul” foi realizado pela mestranda em Ciências Sociais pela Universidade do Vale do Rio dos Sinos - Unisinos, Patrícia Brum Pacheco.
Eis o texto.
O objetivo do estudo é analisar a implementação do Serviço de Acolhimento Institucional (SAI) em Sapucaia do Sul a partir da categoria de burocracia de nível de rua, considerada medida extrema de proteção e garantia de direitos de crianças e adolescentes que oferece acolhimento em moradia provisória em situações de abandono ou cujos responsáveis encontram-se impossibilitados de cumprir sua função de cuidado e proteção.
O desenvolvimento será dedicado à revisão teórica a partir do conceito de políticas públicas e da abordagem escolhida para análise da fase de implementação – bottom-up, apresentação do marco legal do SAI e análise da implementação do serviço em Sapucaia do Sul.
Políticas Públicas e o Serviço de Acolhimento Institucional
Souza (2003), ao realizar o Estado da Arte da área de políticas públicas no Brasil, buscou definições do conceito apresentando autores clássicos como Easton, que definiu política pública “como um sistema, ou seja, como uma relação entre formulação, resultados e ambiente. Segundo ele, políticas públicas recebem inputs dos partidos, da mídia e dos grupos de interesse, que influenciam seus resultados e efeitos” (SOUZA, 2003, p.68).
Para Jannuzzi (2011, p. 36) a etapa de implementação da política pública “corresponde aos esforços de efetivação da ação governamental na alocação de recursos e no desenvolvimento dos processos previstos nas alternativas e nos programas escolhidos anteriormente”. Entre as abordagens que se destacam na literatura será utilizado, neste estudo, o bottom-up, pois a estratégia de análise é de baixo para cima, partindo dos burocratas individuais para as redes administrativas.
Lima e D’Ascenzi (2013) apresentam como questão central neste modelo a discricionariedade dos implementadores, traduzidas em tomadas de decisões cotidianas sobre as ações de implementação ou não de determinada política pública, considerando assim que “tais ajustes podem ser possíveis fontes de inovação, dependente, no entanto, das capacidades do Estado” (ELMORE, 1996 apud LIMA e D’ASCENZI, 2013, p. 104).
Maynard-Moody e Musheno (2003) apud Rua (2013) destacam o papel dos burocratas do nível de rua a partir do grau de autonomia representado pelas escolhas políticas que fazem na implementação, podendo permitir que seus preconceitos e valores influenciem na relação com os cidadãos e os resultados da política pública.
A metodologia utilizada foi a partir de levantamentos bibliográficos sobre o tema, revisão do marco legal, considerando Leis, Planos e Orientações Técnicas, bem como entrevistas semiestruturadas com as equipes técnicas do SAI.
O marco legal e conceitual do SAI é amplo, resultando na Lei nº 12.010/09(1), que alterou o Estatuto da Criança e do Adolescente incorporando avanços do Plano Nacional de Promoção, Proteção e Defesa dos Direitos de Crianças e Adolescentes à Convivência Familiar e Comunitária/2006, e das Orientações Técnicas sobre os Serviços de Acolhimento para Crianças e Adolescentes/2008(2).
De acordo com o Levantamento Nacional de Crianças e Adolescentes em Serviço de Acolhimento Institucional organizado por Assis e Farias (2013), havia, nesse período, 233 SAI no Rio Grande do Sul, região do país com percentual mais alto (22,5%) de acolhidos, representando 0,11% do total de crianças e adolescentes da região, distribuídos em 93 municípios, entre eles Sapucaia do Sul, com 2 organizações não governamentais acolhendo 46 crianças e adolescentes de um total de 38.942 desta população(3).
Os dados sobre o SAI em Sapucaia do Sul são fragmentados, não há uma referência local para políticas sociais de alta complexidade, conforme o Sistema Único de Assistência Social, limitando a análise de séries históricas de dados e indicadores, embora sua implementação tenha sido sancionada por lei municipal(4). O coordenador(5) e a equipe técnica possuem visão sistêmica do serviço, são responsáveis pela dinâmica de funcionamento do abrigo, o que implica gerir recursos humanos e financeiros, aspectos normativos do serviço e a articulação com o Sistema de Garantia de Direitos, assim como estabelecem interação direta com os beneficiários, o que caracteriza o papel central na burocracia de nível de rua na implementação do SAI em Sapucaia do Sul.
As equipes citam a articulação da rede de atendimento como fator relevante no processo de reinserção familiar e na garantia dos direitos básicos, mas há confusão sobre o papel dos órgãos e/ou equipamento da política de atendimento, exemplo é que não sabem onde recorrer em caso de violência entre acolhidos e/ou com a equipe, colocando esses burocratas em situação de tomada de decisão sob condições de incerteza, ampliando o nível de discricionariedade.
A discricionariedade tem relação com a natureza da política social, pois intervém na formação integral a partir de ações socioeducativas que influenciam tanto o indivíduo como sua família. Diante da complexidade do SAI, os burocratas acabam seguindo regras de forma seletiva pela própria escassez de recursos que exige eleger prioridades durante a implementação. Para Menicucci (2010, p. 49) apud Bauer e Adam (2015, p. 13), “a discricionariedade é facilitada, ainda, pelo fato de que a supervisão das regras advindas dos órgãos superiores é algo muito complicado. Até porque estas regras costumam ser volumosas e contraditórias, o que faz com que o seu cumprimento tenha que ser exigido seletivamente”.
O avanço destacado pelas equipes é a clareza do SAI como última instância de proteção da criança/adolescente, compreendida pela rede – conselho tutelar, poder judiciário, ministério público e centro de referência especializado de assistência social
– como medida excepcional e provisória. Outro aspecto é sobre o fluxo de reinserção familiar e/ou adoção que ganhou agilidade a partir da Lei da Adoção, que instituiu audiências fixas com periodicidade máxima de seis meses para resolução de casos e encaminhamentos.
Conclusão
A fragmentação das ações e do sistema de informação e controle da política pública limitam a racionalidade, restringindo possibilidades de mudanças incrementais a partir da análise de resultados alcançados pelos burocratas de nível de rua e sua autoridade informal advinda do conhecimento, das habilidades e dos dispositivos criados para lidar com as incertezas e pressões colocadas pela própria política. Os burocratas de nível de rua atribuem ao poder executivo a responsabilidade pela gestão integrada do SAI em Sapucaia do Sul, o que não é efetivado na prática e que representa uma lacuna para o ciclo formulação, implementação e reformulação da política pública. Concluímos que o investimento em análise sobre implementação do SAI é condição para possíveis mudanças incrementais que valorizem a perspectiva da autoridade informal dos burocratas de nível de rua.
Notas:
(1) Para conhecer as inovações apresentadas na Lei, ver tabela comparativa com o ECA, desenvolvida por Ferreira, Dói e Baldacim (2009) e citado por Siqueira (2012).
(2) Ambos aprovados pelo Conselho Nacional dos Direitos da Criança e do Adolescente (CONANDA) e pelo Conselho Nacional de Assistência Social (CNAS).
(3) Segundo o art. 2º do ECA, considera-se criança a pessoa até doze anos de idade incompletos, e adolescente aquela entre doze e dezoito anos de idade.
(4) A implementação foi regulamentada pela lei municipal nº 1956/976, que estabeleceu diretrizes e constituiu o Conselho Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente de Sapucaia do Sul (COMDICA), garantindo a participação popular através da representação paritária entre organizações governamentais e não governamentais.
(5) A denominação dessas atividades bem como suas atribuições estão previstas nas Orientações Técnicas para os SAI, podendo variar de acordo com cada município e até mesmo entre instituições.
Referências Bibliográficas
ASSIS, Simone Gonçalves; FARIAS, Luís Otávio Pires. Levantamento nacional das crianças e adolescentes em serviço de acolhimento. São Paulo: Hucitec, 2013.
BAUER, Marcela; ADAM, Andreza. Desafios na implementação da política de atendimento socioeducativo: análise do perfil do agente socioeducativo. VIII Congresso de Gestão Pública, 2015. Disponível em: <http://www.escoladegestao.pr.gov.br/arquivos/File/2015/VIII_Consad/002.pdf>. Acesso em: 18 jul. 2016.
BERNARDI, Dayse César Franco. Acolhimento e adoção: a lei e a prática. In: Além da adoção. Encarte Especial. São Paulo: Brasil Diplomatique, 2011.
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BRASIL. Lei Ordinária nº 12.010, de 03 de agosto de 2009. Dispõe sobre
Adoção; Altera as Leis 8.069, de 13 de julho de 1990 – Estatuto da Criança e do Adolescente, 8.560, de 29 de dezembro de 1992; Revoga Dispositivos da Lei 10.406, de 10 de Janeiro de 2002 – Código Civil, e da Consolidação das Leis do Trabalho – CLT, Aprovada Pelo Decreto Lei 5.452, de 01 de maio de 1943; e dá Outras Providências.
BRASIL. Orientações Técnicas para os Serviços de Acolhimento para Crianças e Adolescentes, aprovadas em 2009 pelo Conselho Nacional dos Direitos da Criança e do Adolescente – CONANDA, os novos parâmetros que norteiam esse atendimento foram estabelecidos e incorporados pela legislação. 2008.
BRASIL. Plano Nacional de Promoção, Proteção e Defesa do Direito de Crianças e Adolescentes à Convivência Familiar e Comunitária. 2006
FERREIRA, L.A.M.; DÓI, C.K.T.; BALDACIM, E. Quadro comparativo ECA e a Lei Nº 12.010/09. 2009. Disponível em: <http://www.revistajustitia.com.br/artigos/325ydb.pdf>. Acesso em: 25 jul. 2016.
HAM, Christopher; HILL, Michael. O processo de elaboração de políticas no Estado Capitalista Moderno. Londres, 2ª ed. 1993.
JANNUZZI, Paulo de Martino. Avaliação de Programas Sociais no Brasil: Repensando Práticas e Metodologias das Pesquisas Avaliativas. Planejamento e Políticas Públicas, Nº 36, 2011.
