Em macroeconomia há três mecanismos de redução do déficit nominal (a dívida) do setor público, a saber: redução de despesas, aumento de impostos e/ou redução dos encargos financeiros da dívida pública. O que o Projeto de Emenda Constitucional – PEC 187, proposto pelo Ministério da Economia de Paulo Guedes, propõe é, nas palavras do professor e pesquisador José Luis Oreiro, um “terraplanismo econômico”. “Me parece uma proposta elaborada a partir de uma visão altamente ideológica sobre o funcionamento de uma economia de mercado, na qual não existe espaço ou utilidade para a realização de políticas públicas, deixando tudo a cargo da (sic) ‘mão invisível’ do mercado. É de um primarismo impressionante. Uma espécie de ‘terraplanismo econômico’”, afirma Oreiro em entrevista por e-mail à IHU On-Line. “O desmantelamento das políticas públicas no Brasil. Seria o caminho da barbárie”, complementa.
O argumento supostamente técnico da proposta sugere a eliminação dos fundos públicos da União, deixando implícita a ideia de que as destinações desses fundos serão extintas, pois trata-se da única maneira de abrir um espaço fiscal. Isso leva, por exemplo, ao fim do Fundo Social, criado em 2010, fonte de recursos para o desenvolvimento social e regional nas áreas de educação e saúde públicas. “As políticas públicas executadas por meio desse fundo têm como fonte de financiamento os royalties do petróleo do Pré-Sal. Desde o ano de 2018 que 97% dos recursos do Fundo Social se concentraram no Ministério da Educação. Como o governo tem o desplante de dizer que o gasto com educação não reflete mais as escolhas da sociedade brasileira?”, questiona o entrevistado.
Já o argumento político da proposta, de que haveria mais de R$ 219 bilhões ociosos, revela uma contradição técnica, porque o projeto não prevê o aumento de receitas, mas tão somente uma manobra contábil. “Daqui se segue, que os recursos dos fundos não ficam ociosos, mas já são empregados pelo Tesouro Nacional para o cumprimento da meta de resultado primário. O que ocorre é um acúmulo puramente contábil de recursos na conta única do Tesouro Nacional no Banco Central. Esses recursos se constituem num ativo do governo central; e, como tal, são deduzidos da dívida bruta do Setor público. Daqui se segue, portanto, que a extinção dos fundos não tem impacto nenhum sobre a dívida líquida do setor público (União, Estados, Municípios e Empresas Estatais)”, explica o professor.
José Oreiro (Foto: FGV)
José Luis Oreiro é professor associado do Departamento de Economia da Universidade de Brasília, pesquisador Nível IB do CNPq, pesquisador associado do Centro de Estudos do Novo-Desenvolvimentismo da FGV-SP e líder do Grupo de Pesquisa “Macroeconomia Estruturalista do Desenvolvimento” cadastrado no CNPq. É autor de 120 artigos em revistas científicas no Brasil e no exterior como o Cambridge Journal of Economics, Journal of Post Keynesian Economics, Structural Change and Economic Dynamics, Brazilian Journal of Political Economy, entre outros. É autor dos livros “Macroeconomia do Desenvolvimento: uma perspectiva keynesiana” (LTC: 2016) e “Macrodinâmica Pós-Keynesiana: crescimento e distribuição de renda” (Alta Books: 2018). Ganhou o Prêmio Brasil Economia na categoria livro (2017).
IHU On-Line – A argumentação do Projeto de Emenda Constitucional - PEC 187 se sustenta na proposta de “modernização dos mecanismos de gestão orçamentária e financeira”, mas o que ela de fato apresenta em seu texto? O que é a PEC 187?
José Luis Oreiro – Na Justificativa da PEC, argumenta-se “que a proposta visa modernizar e aperfeiçoar os mecanismos de gestão orçamentária e financeira da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, permitindo que os respectivos Poderes Legislativos reavaliem os diversos fundos públicos hoje existentes, de forma a restaurar a capacidade do Estado Brasileiro de definir e ter políticas públicas condizentes com a realidade socioeconômica atual, sem estar preso a prioridades definidas no passado distante, que dadas as dinâmicas políticas, sociais, econômicas e demográficas, podem não mais refletir as necessidades e prioridades da sociedade brasileira no momento atual” (relato do senador Otto Alencar).
Essa justificativa, contudo, não se sustenta à luz de uma análise um pouco mais cuidadosa dos elementos constitutivos da PEC em consideração. Na verdade, a PEC 187 se constitui numa grave ameaça à institucionalidade da gestão das políticas públicas no Brasil, fazendo tábula rasa não só dos mecanismos de vinculação de recursos para o financiamento de políticas de Estado em áreas essenciais ao desenvolvimento econômico e social do Brasil, como também dos mecanismos de gestão e controle de aplicação desses recursos, sem propor nada para pôr no lugar.
A PEC 187 basicamente propõe duas coisas. Em primeiro lugar, propõe a desvinculação das receitas públicas aos fundos públicos ao final do exercício financeiro em que ocorrer a promulgação da Emenda Constitucional. Nesse contexto, cabe perguntar: como os programas que são atualmente financiados pelos recursos desses fundos serão financiados? A PEC deixa implícita a ideia de que as destinações desses recursos serão extintas, pois somente dessa forma será possível “abrir espaço fiscal”.
Em segundo lugar, a PEC propõe a extinção dos fundos públicos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios existentes na data da promulgação da Emenda Constitucional, se não forem ratificados pelos respectivos Poderes Legislativos, por meio de lei complementar específica para cada um dos fundos, até o final do segundo exercício financeiro subsequente à data da promulgação da Emenda Constitucional.
IHU On-Line – Quais são os pilares que sustentam a proposta da PEC 187? Qual a consistência desses pressupostos?
José Luis Oreiro – A PEC se baseia em dois pressupostos fundamentais.
Primeiro pressuposto: grande parte dos fundos públicos existentes atualmente refletem escolhas políticas que não seriam mais compatíveis com os anseios da sociedade brasileira e, portanto, devem ser extintos.
Segundo pressuposto: as vinculações entre receitas e despesas públicas poderiam gerar ineficiências na alocação de recursos. Uma prova dessa ineficiência seria o acúmulo de recursos financeiros pelos fundos, devido ao excesso de receitas vinculadas em relação às despesas executadas, enquanto o setor público como um todo incorre em elevado déficit fiscal e endividamento. Com efeito, os fundos teriam, atualmente, um superávit financeiro de R$ 219 bilhões, o qual poderia ser redistribuído para outras finalidades e para o abatimento da dívida pública.
O primeiro pressuposto é um nonsense [1]. Isso porque não só alguns dos fundos com maior patrimônio líquido foram constituídos depois da Constituição Federal de 1988, como também financiam políticas públicas da mais alta relevância como, por exemplo, educação e preservação do meio ambiente.
Tomemos o caso do Fundo Social, criado em 2010 e que tem por objetivo constituir uma fonte de recursos para o desenvolvimento social e regional nas áreas de educação e saúde públicas. As políticas públicas executadas por meio desse fundo têm como fonte de financiamento os royalties do petróleo do Pré-Sal. Desde o ano de 2018 que 97% dos recursos do Fundo Social se concentraram no Ministério da Educação. Como o governo tem o desplante de dizer que o gasto com educação não reflete mais as escolhas da sociedade brasileira?
Tomemos outro exemplo, o Fundo Nacional sobre Mudança do Clima. Esse fundo foi criado pela lei 12.144 de 09/12/2009 (outro caso de fundo criado depois da CF de 1988). Trata-se de um fundo vinculado ao Ministério do Meio Ambiente e gerido pelo BNDES, tendo por objetivo oferecer suporte financeiro para o desenvolvimento dos programas e metas da Política Nacional de Mudança do Clima. A preservação do meio ambiente não é (sic) compatível com os anseios da sociedade brasileira? Esses dois exemplos (poderia citar ainda outros mais) mostram que a justificativa dada pela equipe econômica do governo para a PEC simplesmente não para em pé.
O segundo pressuposto também é outro nonsense. Isso porque o acúmulo de resultado financeiro é consequência de dois fatores. Em primeiro lugar, do efeito combinado da meta de resultado primário e do teto de gastos que impede a realização de uma despesa discricionária mesmo quando existe previsão orçamentária. Isso ocorre na fase de elaboração da Lei Orçamentária Anual - LOA, a qual precisa obrigatoriamente respeitar a meta de primário e o teto de gastos fazendo com que despesas discricionárias com previsão de receita sejam suprimidas da LOA. Em segundo lugar, do contingenciamento de recursos feitos periodicamente pelo governo, o que termina por impedir a realização de gastos discricionários que tenham sido aprovados na Lei Orçamentária Anual.
Em função dos fatores mencionados acima, a vinculação de receitas, num contexto em que não há obrigatoriedade em executar as despesas que seriam financiadas pelas mesmas, tem como contrapartida a geração de um “superávit financeiro”, de natureza puramente contábil, o qual acaba sendo remanejado para obter a meta de resultado primário definida na LOA.
Daqui se segue, que os recursos dos fundos não ficam ociosos, mas já são empregados pelo Tesouro Nacional para o cumprimento da meta de resultado primário. O que ocorre é um acúmulo puramente contábil de recursos na conta única do Tesouro Nacional no Banco Central. Esses recursos se constituem num ativo do governo central; e, como tal, são deduzidos da dívida bruta do setor público. Daqui se segue, portanto, que a extinção dos fundos não tem impacto nenhum sobre a dívida líquida do setor público (União, Estados, Municípios e Empresas Estatais).
IHU On-Line – O que significa propriamente a extinção dos fundos públicos infraconstitucionais da União? Em que consistem esses fundos e quais as consequências de sua extinção?
José Luis Oreiro – A extinção dos fundos com a desvinculação das receitas significa que as políticas públicas financiadas, geridas e monitoradas por intermédio desses fundos ficariam sem fonte de recursos para a sua execução, bem como de um aparato institucional para a execução das mesmas. As áreas de atuação desses fundos envolvem políticas sociais, desenvolvimento científico e tecnológico, segurança pública e defesa, entre outros. Se os fundos forem extintos e as receitas desvinculadas, o cenário mais provável – e, creio eu, desejado pelo ministro da Economia adepto da tese do Estado Mínimo – é o desmantelamento de todas as políticas públicas financiadas por esses fundos.
Considerando que atualmente existem 248 fundos públicos infraconstitucionais e que a existência de cada fundo teria que ser ratificada pelo poder legislativo competente, de forma individual e por intermédio de lei complementar, num prazo máximo de dois anos, o cenário mais provável é que a imensa maioria desses fundos seja extinta em função da incapacidade dos poderes legislativos de avaliar de forma adequada os custos e benefícios de cada fundo e assim deliberar sobre a conveniência ou não de cada um deles.
IHU On-Line – Com relação aos fundos, o que há de estudos e dados descritivos sobre cada um deles? Que informações estão disponíveis aos poderes legislativos para que eles possam avaliar a eficiência do serviço?
José Luis Oreiro – O Ministério da Economia não elaborou, até o presente momento, nenhum estudo pormenorizado sobre a eficiência e/ou conveniência dos fundos atualmente existentes, delegando para os parlamentares a tarefa de julgar, sem o necessário embasamento técnico e a “toque de caixa”, uma PEC que muda de forma radical e profunda a institucionalidade da gestão orçamentária e financeira do Estado Brasileiro.
IHU On-Line – Esse dinheiro que compõe os fundos públicos infraconstitucionais é, atualmente, destinado a quais áreas? Que setores seriam impactados?
José Luis Oreiro – Dos 241 fundos infraconstitucionais sujeitos à extinção, foram divulgados os patrimônios financeiros de 43 fundos, somando um valor de R$ 212,9 bilhões. Se considerarmos os fundos com patrimônio superior a R$ 300 milhões, teremos um total de 24 fundos, os quais concentram 93% dos recursos estimados pelo governo.
Áreas de atuação desses 24 fundos:
IHU On-Line – A proposta de desvinculação destas receitas propõe encaminhar os recursos para que áreas? Onde o dinheiro seria investido, de acordo com o projeto apresentado?
José Luis Oreiro – O artigo 4º da PEC 187 estabelece que parte dos recursos desvinculados sejam usados em projetos de erradicação da pobreza e investimento em infraestrutura. Acontece que dadas as regras fiscais existentes hoje no Brasil, esses recursos só estarão efetivamente disponíveis para esses fins se, e somente se, as despesas antes financiadas com os recursos vinculados forem EXTINTAS. A desvinculação de receitas, por si só, não aumenta a arrecadação de impostos e nem diminui a despesa primária, tendo impacto nulo sobre o resultado primário e, portanto, sobre a evolução da dívida pública. Logo, a simples desvinculação de receitas e despesas não abre espaço fiscal no orçamento da União, Estados e Municípios. Além disso, devemos recordar que, em função da Emenda Constitucional 95 (do Teto dos Gastos), para que uma rubrica do orçamento da União possa aumentar, alguma outra rubrica precisa ser reduzida.
IHU On-Line – Por que a desvinculação das receitas tem impacto nulo sobre o resultado primário do Produto Interno Bruto - PIB e sobre a dívida pública? Nesse sentido, qual a justificativa da proposta?
José Luis Oreiro – Do meu ponto de vista a proposta não tem nenhum embasamento técnico. Me parece uma proposta elaborada a partir de uma visão altamente ideológica sobre o funcionamento de uma economia de mercado, na qual não existe espaço ou utilidade para a realização de políticas públicas, deixando tudo a cargo da (sic) “mão invisível” do mercado. É de um primarismo impressionante. Creio que podemos dizer, sem exagero, que se baseia numa espécie de “terraplanismo econômico”. Por isso minha insistência em comparar essa PEC com o saque de Roma pelos Bárbaros em 410 D.C.
IHU On-Line – Qual seria o custo de um estudo detalhado sobre tais fundos? Como as universidades federais poderiam ajudar nesse trabalho de detalhamento da eficiência dos fundos?
José Luis Oreiro – Não seria caro. Creio que com a equipe de pesquisadores do Grupo Macroeconomia Estruturalista do Desenvolvimento, cadastrado no CNPq e liderado por mim e pelo professor Luiz Fernando de Paula da UFRJ – e que engloba mais de 30 pesquisadores de centros como a Universidade de Brasília - UnB, a Universidade Federal do Rio de Janeiro - UFRJ, a Universidade Federal de Minas Gerais - UFMG, a Universidade Federal de Viçosa - UFV, a Universidade Federal de Uberlândia - UFU entre outros –, poderíamos fazer esse estudo em 90 dias por intermédio de um edital de pesquisa específico do CNPq.
IHU On-Line – Poder-se-ia afirmar que a aprovação da PEC 187 sem um estudo detalhado seria uma aprovação puramente ideológica?
José Luis Oreiro – Totalmente ideológica. Devo acrescentar que, nos últimos 30 anos, eu nunca vi um ministro da Economia mais ideológico do que o Paulo Guedes. Aliás, nem no governo militar, para ser justo com os generais-presidentes. Roberto Campos e Otávio Bulhões eram pragmáticos. Guedes respira a ideologia do mercado livre da Universidade de Chicago da década de 1970. Ele não acompanhou o desenvolvimento da teoria econômica e da investigação empírica ocorrida no mundo desde então. Está completamente defasado com respeito à fronteira do conhecimento na área de economia. Estou aqui falando da Ciência Econômica. Se ele conseguiu ganhar muito dinheiro na vida, parabéns para ele. Mas isso não o qualifica para o debate de políticas públicas.
IHU On-Line – Em suma, quais as consequências sociais a curto, médio e longo prazo caso a PEC 187 seja aprovada?
José Luis Oreiro – O desmantelamento das políticas públicas no Brasil. Seria o caminho da barbárie.
IHU On-Line – Deseja acrescentar algo?
José Luis Oreiro – Sim, com respeito ao impacto da PEC sobre a evolução da dívida pública. Uma das razões levantadas em prol da defesa da PEC 187 é que o resultado financeiro desses fundos poderia ser usado para abater a dívida pública. Afinal de contas esses fundos (sic) inúteis têm uma disponibilidade de R$ 219 bilhões ociosos na Conta Única do Tesouro Nacional. Sendo assim, não seria melhor usar esses recursos para abater a dívida pública?
Com respeito a essa possibilidade, a Instituição Fiscal Independente, no seu comentário número 4, datado de 08 de novembro de 2019, afirma que:
“(…) No caso da União, não há como utilizá-los para reduzir a dívida pública federal, já que o eventual uso para resgate da dívida mobiliária junto ao mercado levaria à necessidade de compensar o aumento de liquidez com a realização de operações compromissadas do governo federal que também compõe o passivo federal. Uma possível providência seria fazer um encontro de contas entre o saldo da conta única e a carteira de títulos públicos que são, respectivamente, uma obrigação e um ativo junto ao Tesouro Nacional” (IFI, 2019, p. 4).
Da citação acima vemos que não há nenhum impacto direto da PEC 187 sobre a dívida pública da União. O único efeito possivelmente benéfico da mesma seria permitir um encontro de contas do resultado dos fundos com a carteira (livre) de títulos públicos do Banco Central, o que permitiria reduzir a dívida bruta medida, não pelos critérios contábeis usados atualmente no Brasil, mas pelos critérios usados pelo Fundo Monetário Internacional, os quais incluem na dívida bruta do governo os títulos públicos na carteira das autoridades monetárias.
Mesmo essa proposta da IFI de encontro de contas é um nonsense , pois, em primeiro lugar, não altera a dívida mobiliária federal líquida, que é o resultado da diferença entre os ativos e passivos do governo federal. Deve-se ressaltar que o indicador relevante de endividamento de qualquer agente econômico – governo incluso – é o endividamento líquido, não o bruto. Em segundo lugar, o eventual uso do resultado financeiro dos fundos para abater a dívida pública bruta só poderia ser realizado por intermédio de recompra da assim chamada “carteira livre” do Banco Central do Brasil, que é constituída dos títulos públicos que o Tesouro emite para permitir ao Banco Central executar a política monetária. Se essa carteira for extinta, o Banco Central não terá instrumentos para executar a política monetária, obrigando assim ao Tesouro Nacional emitir novos títulos públicos e consigná-los ao Banco Central para que este possa executar sua política monetária. Além do mais, a carteira livre de títulos públicos no ativo do Banco Central não é incluída como dívida do governo com base nos procedimentos contábeis usados no Brasil. Daqui se segue que o referido encontro de contas teria efeito zero sobre a dívida bruta do setor público. Logo, não há uso relevante para o resultado contábil dos fundos públicos, até porque esses recursos são apenas contábeis.
A estabilização/redução da dívida pública (como proporção do PIB) não será obtida pela extinção dos fundos federais ou pela desvinculação das receitas; mas só pode ser obtida pela redução do déficit nominal do setor público, o que pode ser feito de três formas:
1 - Redução de despesas (por exemplo, redução do gasto tributário).
2 - Aumento de Impostos (por exemplo, instituição de IR sobre lucros e dividendos distribuídos e imposto sobre “grandes fortunas”).
3 - Redução dos encargos financeiros da dívida pública (redução da taxa básica de juros).
[1] Nonsense significa frase, linguagem, dito, arrazoado etc. desprovido de significação ou coerência; absurdo, disparate. Quando digo que a afirmação da IFI sobre o tema é um nonsense é porque o encontro de contas não tem nenhum resultado relevante para a dinâmica da dívida pública, tratando-se de uma firula contábil. (Nota do entrevistado)