Quem vive na região sul do Brasil vem sofrendo com fortes chuvas no mês de novembro. Mas, quando olha a conta de energia elétrica, é surpreendido com a bandeira vermelha, situação em que a luz se torna mais cara. Qual o argumento? Estiagem. “Mas, como?!”, pode pensar o usuário. O problema é que a estiagem que ocorre no Sudoeste e nas regiões mais ao norte impactam o Sul, pois as hidrelétricas se concentram naquelas regiões que estão mais secas. Essa é uma das tantas incoerências da matriz energética brasileira, que foi se desenvolvendo entre o modelo estatal e o liberal, passando por muitas revisões, as quais, no entanto, nem sempre primaram pelo desenvolvimento e atendimento de demandas sociais. “Nem todas as revisões ocorridas privilegiaram uma visão social ampla, tendendo para o atendimento de necessidades e interesses que, apesar de integrarem a sociedade, muitas vezes correspondem a reduzidas minorias, incluindo algumas que não são nacionais”, observa a professora Sonia Seger Mercedes.
Na entrevista a seguir, concedida por e-mail à IHU On-Line, Sonia analisa as transformações do setor elétrico ao longo de anos e como essas revisões de políticas impactaram o desenvolvimento do setor. “Não existe a forma perfeita de suprimento energético, nem a solução única, capaz de, solitariamente, resolver todos os problemas”, observa, ao lembrar que sempre haverá impactos. Embora considere importante a geração de energia pelas hidrelétricas, até muitas vezes tratadas com certo preconceito, chama atenção para o fato de que “o Brasil ainda carece de mentes e mãos capazes de, corajosamente, ousar implementar recursos ainda pouco aproveitados”. Entre eles, “a complementaridade entre fontes, a cogeração e iniciativas voltadas para o gerenciamento da demanda, incluindo as de eficiência energética e de uso racional dos recursos, como possibilidades para o atendimento da demanda e seu crescimento”.
É por isso que Sonia defende o que chama de “análise cuidadosa e diversificada de alternativas”. Nesses estudos, considera que deve ser prioritário o “respeito às restrições sociais, ambientais e socioambientais presentes em áreas visadas para implantação de qualquer que seja a forma de geração”. “Além disso, segue extremamente necessário o investimento em pesquisa, desenvolvimento e inovação, para o alcance de autonomia nacional em termos tecnológicos e econômicos na área energética”, completa. É, por exemplo, pensar em “incluir um conhecimento mais preciso e detalhado da demanda e suas características, utilizando técnicas apropriadas de levantamento, bem como modelos integrados de planejamento, pelo lado da oferta e da demanda”. Isso, talvez, pudesse readequar esses descompassos entre geração e consumo de energia em determinadas regiões do Brasil. “Poderia valorizar, também, sempre que possível e adequado, o planejamento em nível local e urbano, integrado e como subsídio ao planejamento energético, uma vez que as demandas são geradas neste âmbito”, reitera.
Sonia Mercedes (Foto: Marcos Santos | USP Imagens)
Sonia Seger Pereira Mercedes é engenheira civil pela Universidade Federal de Viçosa, Minas Gerais. Possui mestrado em Engenharia pela Universidade Federal da Paraíba – UFPB e doutorado em Energia pela Universidade de São Paulo - USP. Atualmente, é professora da Escola de Engenharia da Universidade Federal de Minas Gerais – UFMG.
IHU On-Line – Desde quando o Brasil começou a se preocupar com o planejamento do setor elétrico? Como ocorreu a implementação do setor no Brasil?
Sonia Seger Mercedes – A preocupação com o planejamento energético, inicialmente, sobretudo o elétrico, surgiu mais nitidamente a partir dos anos 1930, no primeiro governo de Getúlio Vargas, quando o planejamento adquiriu importância para a economia como um todo.
O início do setor elétrico, assim como o de outros setores de infraestrutura, se deu de forma local e privada. Entretanto, a lógica vigente levou a um desequilíbrio entre os interesses da sociedade e o do empresariado, traduzido pelo descompasso entre demanda e oferta, falta de regularidade e qualidade no serviço, aumento exorbitante dos preços da energia, entre outros eventos. A partir das primeiras iniciativas do primeiro governo Vargas, assumiu-se de vez o caráter estratégico deste setor para o crescimento econômico e desenvolvimento nacional e começou um longo e complexo processo de implantação e consolidação setorial.
Deu-se a federalização, a assunção da atividade de planejamento centralizado, a criação do arcabouço legal e institucional próprio, exclusivo para ordenar o setor de energia, a criação da infraestrutura de gestão, operação e financiamento do setor, numa trajetória que se prolongou e amadureceu até os anos 1990, quando a onda liberalizante alterou sua lógica e funcionamento, incluindo parte da estrutura física. Neste período, a atividade planejadora centralizada, executada pelo Estado, perdeu relevância e o caráter determinativo dominante na etapa anterior foi abandonado, passando o planejamento a ser de caráter indicativo.
Em 2001, o modelo mercantil chegou ao clímax de suas fragilidades, explicitadas pelo racionamento de energia elétrica e, a partir dos primeiros anos do primeiro governo Lula, efetuou-se uma nova reforma, mantendo, ainda, as principais características mercantis, embora o planejamento setorial centralizado tenha recuperado parte de sua importância e sido retomado, agora como “estratégico”.
Alguns marcos importantes no planejamento do setor elétrico no período de consolidação do desenvolvimentismo: a criação da Chesf, no primeiro governo Vargas, que marcou a assunção da atividade de geração de energia pelo Estado e o paradigma de “agência de desenvolvimento”; a recomendação, pela missão Cooke, da interligação dos sistemas; a bem sucedida experiência de intervenção estatal no Rio Grande do Sul, na década de 1940, incorporando conceitos de integração vertical, interconexão, operação integrada e autofinanciamento; a estratégia do segundo governo Vargas, com o apoio ao planejamento centralizado, à intervenção direta do Estado e à empresa pública, além da criação das holings de energia e dos trabalhos da CMBEU; a implementação, por Juscelino Kubitschek, de propostas de Vargas como o Plano Nacional de Eletrificação e a Eletrobrás, ainda que com alterações, o fortalecimento das sociedades de economia mista, e a internacionalização econômica (Mercedes, 2002).
(...) no período militar (...) No setor elétrico, destacaram-se, entre outros eventos, a participação da Canambra na transição do planejamento setorial do BNDE para a ELETROBRÁS; a construção de Itaipu Binacional, que enrijeceu algumas variáveis básicas do planejamento setorial, e o primeiro choque do petróleo, que levou à incorporação do critério de incremento de eficiência no uso do recurso e/ou sua substituição por outros energéticos, já na década de 1970. Durante o governo Geisel, ganhou força a geração termelétrica a carvão e atômica, com a celebração do Acordo Nuclear, com a Alemanha. A partir de 1979, intensificou-se o esforço do governo em substituir o petróleo. Foi criado o PROCEL e iniciaram-se os primeiros passos para facilitar a cogeração, principalmente no setor sucro-alcooleiro (Mercedes, 2002).
IHU On-Line – A senhora analisa a história do setor elétrico brasileiro em cinco momentos: o início, o período estatal, o período mercantil do governo FHC e os períodos mercantis dos governos Lula e Dilma. Como o setor elétrico foi tratado em cada um desses momentos?
Sonia Seger Mercedes – Nos períodos em que vigorou a lógica mercantil, o princípio norteador foi o de que a energia é uma mercadoria comum, uma commodity e como tal poderia, ou até deveria, ser tratada. Assim sendo, era esperado que o mercado, sem a “interferência” do Estado, fosse capaz de resolver todas as necessidades sociais, levando a um equilíbrio entre demanda e oferta e à máxima eficiência na distribuição dos recursos, com o menor custo e os maiores ganhos sociais possíveis.
No primeiro período, no início, tratou-se de uma espécie de “liberalização plena”, pois as empresas de energia determinavam completamente as regras da atividade, que chegou a ser meramente comercial, em seus primórdios. No governo FHC, tratou-se de iniciar uma trajetória liberalizante, com vistas a atingir a liberalização plena, tendo como referência o modelo inglês, que serviu de base à reestruturação brasileira.
Nos governos Lula e Dilma, embora a liberalização plena e o tratamento da energia como commodity possa não ter sido a motivação principal para a gestão e operação do setor, não houve, entretanto, um retorno ao reconhecimento de sua condição de serviço público “ao qual todo cidadão teria direito e, portanto, deveria ter provisão exclusiva pelo Estado” (Araújo, 1997 citado por Mercedes, 2002), mas sim, a manutenção de características mercantis, de forma conciliatória com todos os interesses em jogo.
No período estatizante e, posteriormente, estatal, ao contrário, com todos os equívocos e falhas que também se fizeram presentes, a lógica vigente foi justamente a do serviço público.
IHU On-Line – Inicialmente, o setor elétrico era 100% privado, depois da década de 1960 passou a ser estatal, voltou a ser privado nos anos 1990 e, mais tarde, instituiu-se um sistema semiprivado. Por que ocorreram essas mudanças e quais são as vantagens e desvantagens de cada modelo?
Sonia Seger Mercedes – As alterações ocorridas no setor foram parte do contexto vigente, das disputas e conflitos presentes na organização social predominante em cada época, ou seja, foram histórica e socialmente determinadas. É simplista atribuir a uma única causa tais mudanças. Assim, na virada do século XIX para o XX, primeiro período do setor no Brasil, dava-se a transição de um mundo com resquícios de absolutismo, maciçamente rural, para outro que assumia o republicanismo, a urbanização e a industrialização. Para os países que primeiro se industrializaram, os outros eram um grande mercado para a expansão do comércio de suas mercadorias, incluindo os serviços energéticos. Na economia (com consequências políticas), as ideias liberais clássicas predominavam e a intervenção do Estado era vista como prejudicial.
No final do século XX, período do governo FHC, por força de vários marcos anteriores, sintetizados no que se costuma caracterizar como “fim do período de ouro” do capitalismo, ocorre uma ascensão do neoliberalismo, sistema de pensamento econômico (com consequências políticas) ainda mais avesso à participação estatal, entre outras características. Junte-se o contexto internacional com as características do governo doméstico e suas escolhas, além da própria situação social e econômica interna, e o resultado é a opção por um modelo econômico, produtivo e, também, de infraestrutura, que busca um “estado mínimo” e um mercado capaz de se autorregular, o que, por fim, não foi bem-sucedido.
O governo Lula “pegou” um setor elétrico fragilizado por muitas crises, um racionamento recém terminado, em um cenário mais amplo em que a ânsia por mudanças se fez presente. Ainda que conciliatório, esse governo procurou atender algumas necessidades da parcela historicamente mais desassistida da população, incluindo as energéticas, o que foi enunciado em alguns documentos da época, mantendo, entretanto, uma lógica mercantil, do lucro, forte. O resultado é que as premissas enunciadas também não foram atingidas, pelo menos para a parcela cativa do mercado, com destaque para a esperada modicidade tarifária x qualidade do serviço.
Da mesma forma, o período em que se deu o crescimento da participação estatal não esteve descolado das pressões de sua época. O país começava a ensaiar uma transição de economia agroexportadora para industrial, o período após a 2ª Guerra Mundial acelerou, de certa forma, este processo, ao passo que o pensamento desenvolvimentista ganhava espaço na economia e na política. O período militar exacerbou esta característica. O período estatizante e estatal efetivamente organizou o setor, institucional e tecnicamente, mantendo a perspectiva do papel estruturante e estratégico dele para o crescimento da economia e o desenvolvimento social, antes do lucro individual ou para poucos grupos, majoritariamente estrangeiros, como nas fases mais exacerbadamente mercantis, ainda que tenham ocorrido, também neste caso, desvios e equívocos.
IHU On-Line – Que tipo de revisões foram feitas no planejamento do setor elétrico nos últimos 30, 40 anos? Como e por que esse planejamento tem sido revisado?
Sonia Seger Mercedes – A revisão do planejamento é uma atividade normal e necessária, pois as condições no país mudam, com maior ou menor intensidade e frequência, no intervalo de horas, até anos e, do ponto de vista técnico, revisões são imprescindíveis. Entretanto, algumas têm características mais abrangentes, decorrentes de uma visão de política pública, ou de um projeto de longo prazo, por exemplo.
O Brasil passou por algumas transições energéticas muito interessantes e pouco reconhecidas. A matriz energética na década de 1970 era significativamente diferente da que o país ostenta hoje e algumas dessas transições foram fruto de processos incentivados, fruto de planejamento. Já se chegou a crer, no período militar, que a geração termonuclear seria predominante no país, em função do esgotamento dos recursos hidráulicos; hoje, fala-se em inserção de fontes renováveis (na verdade, presentes desde os anos 1980, embora apenas marginalmente), desconsiderando a presença importantíssima, num passado relativamente recente, da lenha (do bagaço de cana, do etanol, de óleos vegetais) na matriz (energética e elétrica) e a introdução intencional, em FHC, e posterior crescimento, de fontes fósseis na geração elétrica.
Gás natural, energia solar, energia eólica, foram introduzidos como parte de projetos e processos em que os incentivos estiveram presentes. Entre os principais argumentos técnicos, aparecem a segurança do abastecimento, baseada em diversificação de fontes, no caso do setor elétrico brasileiro; o enfrentamento das restrições ambientais crescentes, em especial as relacionadas às mudanças climáticas; e a busca pela universalização do acesso. Contudo, mesmo esses argumentos não têm apenas uma faceta técnica, mas envolvem elementos e interesses econômicos, políticos e geopolíticos, que desequilibram a importância e a prioridade entre estes – que podem ser considerados – três pilares.
IHU On-Line – Qual sua avaliação das revisões feitas no setor? Quem tem se beneficiado delas?
Sonia Seger Mercedes – Nem todas as revisões ocorridas privilegiaram uma visão social ampla, tendendo para o atendimento de necessidades e interesses que, apesar de integrarem a sociedade, muitas vezes correspondem a reduzidas minorias, incluindo algumas que não são nacionais.
IHU On-Line – Nos últimos anos, o Estado brasileiro tem investido na construção de novas hidrelétricas e essa iniciativa tem gerado uma série de críticas de ambientalistas por conta dos impactos socioambientais. Há razões para investir em novas hidrelétricas no país?
Sonia Seger Mercedes – O planejamento energético tem por finalidade manter a expansão da oferta em equilíbrio com o crescimento da demanda. Por isso, não se pode descartar a necessidade de lançar mão de uma ou outra opção tecnológica de conversão energética se a situação assim exigir. A geração de base hidráulica tem mantido o país abastecido por muitas décadas e há, a meu ver, por vezes, uma antipropaganda em torno deste recurso. Em meu ponto de vista, não existe a forma perfeita de suprimento energético, nem a solução única, capaz de, solitariamente, resolver todos os problemas de energia sem causar algum efeito, alguma consequência negativa, entre as positivas.
Entretanto, entendo que o Brasil ainda carece de mentes e mãos capazes de, corajosamente, ousar implementar recursos ainda pouco aproveitados, como a complementaridade entre fontes, a cogeração e iniciativas voltadas para o gerenciamento da demanda, incluindo as de eficiência energética e de uso racional dos recursos, como possibilidades para o atendimento da demanda e seu crescimento. Acredito indispensável a análise cuidadosa e diversificada de alternativas, com prioritário respeito às restrições sociais, ambientais e socioambientais presentes em áreas visadas para implantação de qualquer que seja a forma de geração, ou seja, planejamento e gestão mais rigorosamente comprometidos com a sociedade como um todo, não apenas com segmentos.
Além disso, segue extremamente necessário o investimento em pesquisa, desenvolvimento e inovação, para o alcance de autonomia nacional em termos tecnológicos e econômicos na área energética. É necessário, também, que as políticas públicas que envolvem iniciativas em torno da produção e do uso de energia ou com elas se relacionem guardem coerência entre si para que não ocorra, por exemplo, a assunção de compromissos no sentido de aumentar a eficiência energética ou reduzir as emissões de gases de efeito estufa enquanto se estimula o transporte individual pelo aumento dos incentivos à indústria automobilística e sua cadeia ou à posse deste tipo de bem (o Brasil está entre os dez maiores mercados consumidores de veículos do mundo), a fim de impulsionar o crescimento econômico.
IHU On-Line – Que tipo de planejamento o Brasil deveria fazer para o setor elétrico, considerando a demanda atual e também o surgimento de fontes energéticas alternativas nos últimos anos?
Sonia Seger Mercedes – Complementando o já mencionado, além da consideração de alternativas hoje pouco aproveitadas, o planejamento também poderia incluir um conhecimento mais preciso e detalhado da demanda e suas características, utilizando técnicas apropriadas de levantamento, bem como modelos integrados de planejamento, pelo lado da oferta e da demanda. Poderia valorizar, também, sempre que possível e adequado, o planejamento em nível local e urbano, integrado e como subsídio ao planejamento energético, uma vez que as demandas são geradas neste âmbito.
IHU On-Line – O presidente Bolsonaro assinou, num ato de 300 dias de governo, um projeto que viabiliza a privatização da Eletrobras. A privatização é ou não necessária para o país neste momento?
Sonia Seger Mercedes – Outras privatizações ocorreram, no próprio setor energético, com justificativas muito semelhantes às atuais, sem produzir os resultados prometidos à sociedade e nem mesmo algum impacto significativo em termos de um melhor desempenho econômico, com consequências desastrosas em termos de prestação do serviço, atendimento, em qualidade e preço. Este discurso, enunciado como moderno e necessário, é arcaico e simplório. O desfazimento de setores estratégicos nacionais sem que tenhamos ainda atingido alguma estabilidade produtiva e econômica, plena e autônoma, sem que tenhamos saído da condição periférica que ainda ocupamos, não pode contribuir para a superação das perversidades presentes em uma sociedade desigual e carente como a brasileira. Energia é básica para a organização social, seu aprimoramento, crescimento e para a busca de uma utopia baseada em justiça social, ambiental e econômica.
IHU On-Line – A decisão do Estado brasileiro de leiloar a Cessão Onerosa do pré-sal tem dividido os especialistas. Alguns argumentam que o Brasil deveria explorar esses recursos, outros defendem que o melhor é dar continuidade aos leilões. Qual sua avaliação? Quais são as consequências da decisão brasileira?
Sonia Seger Mercedes – Infelizmente, há ainda muita ignorância e distorção sobre este tópico, pois ao advogar a renúncia a um recurso ainda tão estratégico, inclusive do ponto de vista da economia internacional, das relações de política externa e também das problemáticas internas, dado não apenas seu papel na matriz energética mundial, mas ao potencial de produção praticamente contínuo de excedente econômico, que supera muitas vezes qualquer valor de venda, com ou sem ágio, que possa ser obtido em tais leilões. Vendê-los significa renunciar ao controle e às escolhas que tal excedente pode propiciar, para sanar as mazelas internas e levar o país a um papel no mínimo distinto daquele que tem ocupado nos últimos anos, ou nos últimos trezentos dias, pelo menos.
IHU On-Line – Deseja acrescentar algo?
Sonia Seger Mercedes – Acredito que nossa sociedade ainda será capaz de buscar sua autonomia, a partir de uma conscientização crítica, da politização e da ação social. Professores e cientistas têm um papel a desempenhar, na academia e fora dela, com especial atenção a um tema tão fundamental como a energia.