“As obras em curso na cidade não foram debatidas com a sociedade. Em alguns casos a pressão da sociedade, através dos movimentos, consegue fazer com que projetos sejam apresentados publicamente. Foi o caso do Projeto Orla, o qual foi apresentado pelo arquiteto contratado, mas cuja obrigação era do poder público”, critica a pesquisadora.

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A avaliação da organização espacial das cidades e das mudanças urbanas que estão acontecendo “passa por compreender as articulações entre um conjunto de ações promovidas pelo setor imobiliário, planos e programas tanto de caráter nacional quanto municipal, e ações do Executivo e do Legislativo”, frisa Lucimar Siqueira, em entrevista concedida à IHU On-Line, por e-mail.

Integrante do núcleo gaúcho do Observatório das Metrópoles, a pesquisadora acompanha as principais transformações em relação à moradia e à infraestrutura na cidade de Porto Alegre, as quais estão diretamente relacionadas ao Programa Minha Casa, Minha Vida, ao Programa de Aceleração do Crescimento - PAC e a “outros processos de caráter normativo no âmbito do município, como mudanças de Grupamentos de Atividades, alteração no potencial construtivo que, além de permitir ampliar o tamanho das construções, condiciona a ampliação de vias de acesso muitas vezes em conflito com o desejado pela população”.

Segundo ela, mais de 50 mil famílias que residem na capital gaúcha, com renda de até três salários mínimos, estão cadastradas no Programa Minha Casa, Minha Vida, o qual, apesar de ser “um dos maiores mecanismos de incentivo à produção de moradia para população carente”, apresenta problemas em relação à localização. “É este um dos principais problemas enfrentados com o programa. As famílias conquistam o direito à moradia, mas perdem o direito à cidade quando são transferidas para locais onde não há cidade consolidada”, pontua.

Lucimar informa ainda que “quando a Prefeitura de Porto Alegre acessou o Programa Minha Casa, Minha Vida, já tinha o diagnóstico sobre o problema habitacional do município e também os locais onde a população pobre deveria morar”. E acrescenta: “Portanto, os problemas relacionados à localização do Programa Minha Casa, Minha Vida são de responsabilidade dos governos municipais”.

A pesquisadora esclarece que as pessoas atendidas pelo programa habitacional “são transferidas” para locais sem infraestrutura adequada por conta do valor da terra urbanizada.

De acordo com ela, “o argumento da prefeitura de Porto Alegre para gravar Áreas Especiais de Interesse Social - AEIS em locais distantes do centro é que a terra está cara. E qual terra está cara? A terra urbanizada, ou seja, aqueles locais da cidade em que a infraestrutura urbana e serviços já estão consolidados. A terra cara é aquela que recebeu infraestrutura paga com recursos públicos e que o município não conseguiu implementar os instrumentos para regular o preço”. Para esse argumento, reitera, “devemos perguntar: Ora, a quem cabe regular o preço da terra? Todos os instrumentos para regular o preço da terra estão no Estatuto da Cidade”.

Lucimar Siqueira é geógrafa, integrante da equipe do Observatório das Metrópoles Núcleo Porto Alegre.

Confira a entrevista.

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IHU On-Line – Como Porto Alegre vem sendo redesenhada urbanamente nos últimos anos? Quais as principais transformações urbanas que estão ocorrendo na cidade?

Lucimar Siqueira - Entender a organização espacial da cidade de Porto Alegre atualmente passa por compreender as articulações entre um conjunto de ações promovidas pelo setor imobiliário, planos e programas tanto de caráter nacional quanto municipal, ação do Executivo e do Legislativo. Podemos citar os mais emblemáticos. Estão entre eles o Programa Minha Casa Minha Vida, o Programa de Aceleração do Crescimento - PAC e outros processos de caráter normativo no âmbito do município, como mudanças de Grupamentos de Atividades, alteração no potencial construtivo que, além de permitir ampliar o tamanho das construções, condiciona a ampliação de vias de acesso muitas vezes em conflito com o desejado pela população. Também podemos citar os projetos “especiais”, como o empreendimento construído onde havia o Estádio dos Eucaliptos, Cais Mauá, projetos para a área do Olímpico, construção de estádios (Arena), etc.

Olhando este conjunto de ações no mapa, percebemos claramente os locais onde a população pobre deverá morar, onde estão concentrados os recursos para as obras da Matriz de Responsabilidades da Copa (PAC), onde há pressão para modificar os índices e permitir construção de edifícios maiores, etc.

IHU On-Line - Como esse processo está funcionando?

Lucimar Siqueira – EEm relação à moradia, devemos lembrar que em 2009 foi criado o Programa Minha Casa, Minha Vida através da Lei Federal Nº 11.977, de 7 de julho de 2009. Por um lado, foi a forma adotada para atender a demanda por moradia da população pobre através da produção habitacional ou da requalificação de imóveis urbanos. Esta foi a maneira que o governo encontrou para investir na produção e tentar se precaver em relação à crise internacional. Diferentemente de outros países que investiram no setor financeiro, o Brasil apostou, entre outras ações, na produção de moradia, criando medidas para estimular a construção civil. Se por um lado, essa medida promoveu um incremento no número de empregos e produziu um número considerável de moradia, por outro, há uma série de consequências que recaem sobre as cidades e a população envolvida, pois o público-alvo do programa é de baixa renda, sobretudo a Faixa 1 do programa que tem muito mais dificuldades de acessar o mercado formal de moradia e mais vulnerável às condições do programa. Vale lembrar que as classes de renda foram definidas através da faixa salarial 1, 2 e 3, cujos valores correspondem a Faixa1 - R$1.600,00; Faixa 2 - R$ 2.790,00 (ou até seis SM); Faixa 3 - R$ 4.650,00 (ou até dez SM). 

“Mesmo com toda a tradição da participação e com os espaços criados, ainda assim há problemas na concretização da gestão democrática da cidade”

Mas há um contexto histórico envolvido nesse processo. Em 2001, a criação do Estatuto da Cidade reuniu o arcabouço jurídico mais progressista de toda história do país, que garante o direito à cidade e à moradia da população pobre. Já havia, desde 2004, a Política Nacional de Habitação, a qual traçou as diretrizes mais fundamentais para garantia do direito à moradia digna. Em 2005 foi sancionado o Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social (principal instrumento da Política Nacional de Habitação de Interesse Social) e o Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social, frutos diretos da atuação dos movimentos sociais de moradia que elaboraram a proposta e a subscreveram com mais de um milhão de assinaturas. Não se trata, portanto, de ações isoladas de governos, mas de uma construção com forte participação popular.

O Governo Federal financiou em muitos municípios, inclusive Porto Alegre, a elaboração dos Planos Locais de Habitação de Interesse Social - PLHIS e estimulou a criação dos Fundos Locais de HIS e criação de Conselhos Gestores Participativos. Estes foram condicionantes aos repasses do Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social e, posteriormente, ao acesso dos municípios ao Programa Minha Casa, Minha Vida. Neste contexto, para Porto Alegre acessar o Programa Minha Casa, Minha Vida, precisou elaborar o PLHIS e definir o local, na cidade, em que serão construídas as moradias através da definição das AEIS (Áreas Especiais de Interesse Social). Assim que ingressou no programa, cadastrou mais de 50 mil famílias com renda até três salários mínimos..

O Plano Local de Habitação de Interesse Social é o principal documento onde os municípios reconhecem a dimensão, qualificam os problemas habitacionais e propõem alternativas. Estão entre eles, por exemplo, os programas de regularização fundiária, urbanização, reassentamento e medidas emergenciais (aluguel social, bônus moradia, casas emergenciais) para casos de sinistros ou aqueles em que a localização da moradia coloque em risco iminente a vida dos seus moradores.

Também fazem parte do PLHIS as diretrizes para a definição das Áreas Especiais de Interesse Social - AEIS. Ou seja, os locais da cidade onde serão implementadas ações para atender à Habitação de Interesse Social, seja por meio de urbanização de áreas carentes ou de produção de novas moradias através, por exemplo, do Programa Minha Casa, Minha Vida. Porto Alegre aprovou em 2010 o Projeto das AEIS (Lei Complementar Municipal nº 663), o qual definiu mais de 40 áreas especiais de interesse social na cidade. Algumas delas foram objeto de Ação Direta de Inconstitucionalidade por estarem localizadas em áreas de proteção ambiental. É preciso lembrar que o Programa Minha Casa, Minha Vida não é a única forma de prover moradia. Os municípios também têm responsabilidade de oferecer alternativas habitacionais à sua população carente.

“Como se articulam os espaços do Orçamento Participativo - OP e do Conselho do Plano Diretor - CMDUA, por exemplo? Que demandas vão para o OP e quais vão para o CMDUA?”

Quando a Prefeitura de Porto Alegre acessou o Programa Minha Casa, Minha Vida, já tinha o diagnóstico sobre o problema habitacional do município e também os locais onde a população pobre deveria morar. Portanto, os problemas relacionados à localização do Programa são de responsabilidade dos governos municipais.

Localização das moradias

Uma avaliação que podemos fazer do Programa Minha Casa, Minha Vida diz respeito à localização. É este um dos principais problemas enfrentados com o programa. As famílias conquistam o direito à moradia, mas perdem o direito à cidade quando são transferidas para locais onde não há cidade consolidada. E por que elas são transferidas para estes locais? Aqui entra o problema do acesso à terra urbanizada. O argumento da prefeitura de Porto Alegre para gravar AEIS em locais distantes do centro é que a terra está cara. E qual terra está cara? A terra urbanizada, ou seja, aqueles locais da cidade onde a infraestrutura urbana e serviços já estão consolidados. Então, a terra cara é aquela que recebeu infraestrutura paga com recursos públicos e que o município não conseguiu implementar os instrumentos para regular o preço. Então, quando o município diz que compra terra longe da infraestrutura porque a terra é cara, devemos perguntar: Ora, a quem cabe regular o preço da terra? Todos os instrumentos para regular o preço da terra estão no Estatuto da Cidade. Isto significa que um dos problemas do programa Minha Casa, Minha Vida poderia ser minimizado se o município implementasse os instrumentos do Estatuto da Cidade, por exemplo, implementando o IPTU progressivo no tempo.

Outros problemas são relacionados à qualidade das construções (vícios construtivos), empresas que entram em falência antes de concluir os empreendimentos, projetos mal elaborados que não consideram as características das famílias, falta de equipamentos de lazer, saúde, educação, etc.

Uma alternativa importante dentro do Minha Casa, Minha Vida é a modalidade Minha Casa, Minha Vida – Entidades. Esta modalidade do Programa apresenta algumas particularidades que merecem ser observadas. Uma delas é o grau de autonomia que as famílias desenvolvem ao participar deste processo, pois tomam em suas mãos o trabalho desde a elaboração dos projetos até a construção e forma de organização após a entrega das casas. O Minha Casa, Minha Vida - Entidades foi criado em 2009 para atender famílias organizadas através de cooperativas habitacionais, associações de moradores ou outras entidades privadas sem fins lucrativos. É voltado para famílias com renda até R$1.600,00, ou seja, aquelas de menor renda.

IHU On-Line – Ainda nesse sentido, como avalia o Programa Minha Casa, Minha Vida, enquanto proposta para promover acesso à moradia popular?

Lucimar Siqueira – O Programa Minha Casa, Minha Vida é um dos maiores mecanismos de incentivo à produção de moradia para população carente. No entanto, Porto Alegre não pode deixar de implementar os instrumentos do Estatuto da Cidade e regular o preço da terra para que de fato atenda os princípios do direito à cidade, uma cidade para as pessoas e não para o capital. Além disso, não pode se deixar pautar pelas construtoras. Esses são dois problemas graves que estamos verificando em Porto Alegre. Quantos projetos estão em curso e não andam, enquanto a população aguarda? Quantos editais foram publicados chamando para construir empreendimentos para o Programa Minha Casa, Minha Vida e cada vez mais o poder público precisa se dobrar para atender as exigências do setor empresarial da construção civil?

“A gestão adequada é aquela que implementa os instrumentos do Estatuto da Cidade. Dois deles especificamente carecem de urgência: a gestão democrática da cidade e a função social da propriedade”

IHU On-Line - Quais foram as principais obras de reforma urbana desenvolvidas na cidade por conta da Copa do Mundo? Essas obras podem ser caracterizadas, de fato, como obras de reforma urbana?

Lucimar Siqueira – Não diria obras de reforma urbana, mas obras de infraestrutura ou reestruturação urbana. Reforma urbana está relacionada aos princípios como gestão democrática da cidade, função social da propriedade e direito à cidade, mas não foi o que vimos acontecer na implementação das obras de mobilidade urbana de Porto Alegre, portanto, são conceitos diferentes.

As obras da Copa também precisam ser contextualizadas. Logo que ficou confirmada a participação do Brasil como sede da Copa, o governo federal apresentou condições diferenciadas nos financiamentos vinculados ao Programa de Aceleração do Crescimento - PAC com facilidades para os municípios que seriam sede dos jogos da Copa. Vantagens em relação ao tempo de financiamento, menor percentual de juros, maior prazo de carência para iniciar o pagamento e a possibilidade de contratação diferenciada a partir da assinatura do Regime Diferenciado de Contratação - RDC atraiu os prefeitos e fez crescer a expectativa de realizar obras que em outra ocasião não seria possível. Por sua vez, os municípios deveriam apresentar a lista de obras que seriam necessárias à realização do evento.

O município de Porto Alegre elaborou uma carteira de projetos e se lançou na disputa em esfera nacional. Aprovada a lista de projetos, as obras foram incluídas na Matriz de Responsabilidades. Portanto, a matriz é composta por projetos que naquela época foram considerados “projetos imprescindíveis para a realização das ‘Competições’”. Embora os argumentos para a retirada das obras da Matriz de Responsabilidades pela prefeitura de Porto Alegre indiquem que tais obras não eram tão necessárias para os jogos (o que de fato se confirmou), é preciso lembrar que o próprio município assumiu como sendo obras imprescindíveis.

Mobilidade urbana

Os projetos são de mobilidade urbana. Obras para BRTs, Corredor da Avenida Tronco, Edvaldo Pereira Paiva, Corredor da Av. Padre Cacique, Viaduto Pinheiro Borda. As observações que se pode fazer sobre as obras são de duas naturezas: localização e modal. Quanto à localização, precisamos considerar que houve uma concentração de todos os investimentos numa região da cidade muito específica. Mesmo considerando que a localização das AEIS pode levar centenas de milhares de pessoas para viver em bairros da zona sul, por exemplo, não foram planejados investimentos para melhorar as condições de mobilidade da população que se dirige para o centro de Porto Alegre. Em uma análise rápida nos dados de ofertas de emprego, observamos que o maior número de ofertas está na região central de Porto Alegre, exatamente onde estão concentradas as obras. Porém, os trabalhadores estão distantes do local de emprego. Qual é a alternativa? Se deslocar de automóvel. Outra questão que é importante considerar é que as pessoas têm o direito de se movimentar na cidade por qualquer razão, não somente para produzir (trabalhar). Momentos de lazer, acesso a equipamentos de entretenimento, culturais, etc. também devem ser considerados quando se pensa em mobilidade urbana. Isto leva a população a estabelecer outra relação com a cidade.

A outra questão refere-se ao modal. O modal predominante é rodoviário. Mesmo que tenha sido pensado o transporte coletivo (BRT), ele foi investido apenas na qualificação de vias já existentes, que convergem para o centro da cidade. Não houve ampliação das vias para bairros distantes como a Restinga, Pitinga, etc. Além disso, existe um vácuo de informações sobre como vai funcionar quando chegar ao Centro de Porto Alegre. O centro histórico tem um plano de deslocamento de pedestres que ficou ilhado com a duplicação da Avenida Edvaldo Pereira Paiva. A população não foi contemplada com a ligação dessa malha de vias para pedestres à Orla do Guaíba ou ao Parque do Gasômetro. Quando os BRTs estiverem em funcionamento, como será o sistema de circulação no Centro de Porto Alegre?

Outra questão são os viadutos e trincheiras construídas. Considerando dois viadutos e três trincheiras, estão concentrados somente aí R$ 96.600.000,00. Estes, sim, são investimentos exclusivamente para automóveis.

Outro ponto, ainda, é a integração entre os modais. O plano cicloviário está sendo implementado sob muitas críticas pelos movimentos sociais. E isto é visível quando você caminha na cidade. Ciclovias sobre calçadas é um exemplo da falta de comprometimento com o processo de mobilidade na cidade. E isto não é uma denúncia recente. O caso da Restinga, onde foi pintada uma ciclovia sobre a calçada, já deveria ter sido suficiente para não repetir o erro em outros locais. Mas acontece.

IHU On-Line – Como você avalia as propostas de ocupação de terrenos ou prédios públicos desocupados para a moradia?

Lucimar Siqueira – Existe um conceito muito importante que foi traduzido para o Estatuto da Cidade que é a Função Social da Propriedade. E foi incluído no Estatuto porque se trata de uma das mais importantes conquistas da sociedade brasileira da Constituição de 1988. Apesar desse debate ser tão antigo quanto o capitalismo (propriedade – função social), é preciso lembrar que o Brasil se constituiu a partir de um modelo de concentração de terras. Portanto, incluir este conceito no Estatuto da Cidade foi um avanço sem precedentes na história do país. Porém, concretizar este conceito, levar para a vida real das pessoas, se converteu numa luta diária de muitas famílias.

O conceito diz mais ou menos assim: não existe propriedade absoluta. Toda terra (ou imóvel – propriedade) deve cumprir a função social. Se o proprietário não usa, deve disponibilizar para que outros o façam. Qual a relação deste conceito com as ocupações?

“O desafio para uma gestão adequada da cidade é manter permanentemente em debate os atores envolvidos e implementar urgentemente os instrumentos que podem ajudar a minimizar as injustiças sociais”

Quando ocorre uma ocupação, os movimentos estão fazendo, no mínimo, uma dupla denúncia: primeiro, dando visibilidade ao problema da falta de moradia para população pobre; segundo, dizendo que o imóvel ocupado não cumpria a função social. Então, uma ocupação é uma forma de fazer cumprir a lei, aquilo que está no Estatuto da Cidade e na Constituição Federal. Ou, dizendo de outra forma, quem de fato está fazendo cumprir a lei é quem está ocupando.

IHU On-Line – Em que consistiria uma gestão adequada da cidade, considerando a atual situação de Porto Alegre e o entorno metropolitano?

Lucimar Siqueira – A gestão adequada é aquela que implementa os instrumentos do Estatuto da Cidade. Dois deles especificamente carecem de urgência: a gestão democrática da cidade e a função social da propriedade (falado anteriormente).

O primeiro deles é fácil observarmos em Porto Alegre. Mesmo com toda a tradição da participação e com os espaços criados, ainda assim há problemas na concretização da gestão democrática da cidade. Como se articulam os espaços do Orçamento Participativo - OP e do Conselho do Plano Diretor - CMDUA, por exemplo? Que demandas vão para o OP e quais vão para o CMDUA?

Observe que as obras em curso na cidade não foram debatidas com a sociedade. Em alguns casos a pressão da sociedade, através dos movimentos, consegue fazer com que projetos sejam apresentados publicamente. Foi o caso do Projeto Orla, o qual foi apresentado pelo arquiteto contratado, mas cuja obrigação era do poder público, diga-se de passagem. Quando ocorrem debates promovidos pelo governo municipal, geralmente a pauta é apresentada por algum segmento da sociedade ligado ao setor empresarial cujos projetos ou demandas passaram pelo CMDUA.

Você já viu, nos últimos tempos, a formação de algum GT com rodadas de reuniões com comunidades pobres a fim de tratar de projetos para melhorias de acesso ou transporte às comunidades dos bairros mais pobres da cidade? Não, porque estes vão para o OP.

Por outro lado, você pode acompanhar as reuniões do GT Orla Sul, que claramente se propõe a incorporar algumas demandas da comunidade às propostas do GT, mas não é pauta proposta pelos moradores. A construção de mais atracadouros é a maior demanda dos bairros? Se considerarmos as prioridades apresentadas no OP para 2013-2014, para os bairros da Zona Sul que contemplam a orla sul, vemos que são prioridades a saúde, a habitação, a assistência social, a cultura, a educação, o saneamento básico, e somente em sétimo lugar está esporte e lazer. Por que este empenho todo com o Projeto Orla Sul, então?

E podemos ainda citar outros exemplos para mostrar como a cidade vai mudando a partir de pequenas transformações, inclusive no ordenamento jurídico da cidade através do plano diretor. O caso das mudanças de grupamentos é emblemático e recorrente. Em 2013 tramitou no CMDUA uma solicitação de um empreendedor no  Bairro Menino Deus, que pedia a mudança de grupamento de atividades, pois pretendia construir um empreendimento comercial com área maior do que a permitida no Plano Diretor. Ora, todo o trâmite seguiu diretamente dentro dos órgãos administrativos municipais sem que a população fosse consultada. E por que deveria ser consultada? Porque a demanda de apenas um empreendedor afetaria a vida de toda a população do bairro, principalmente dos moradores da rua. À mudança de grupamento estava condicionada a ampliação das vias de acesso: corte de árvores, diminuição das calçadas, uma rua interna ao bairro se transformaria em uma via com grande fluxo de veículos, etc. Portanto, de interesse, sim, de toda a população do bairro. Quando os moradores e comerciantes descobriram foram dialogar com o empreendedor e o poder público para conhecer o projeto. A partir daí se posicionaram dizendo que, assim como os demais comerciantes, o empreendedor deveria seguir o que dizia o Plano Diretor e não promover mudança no plano por razões individuais.

E assim a cidade vai se transformando, com pequenas e grandes obras. É um lugar de disputa permanente, mesmo com todo o arcabouço jurídico existente. Portanto, o desafio para uma gestão adequada da cidade é manter permanentemente em debate os atores envolvidos e implementar urgentemente os instrumentos que podem ajudar a minimizar as injustiças sociais. Se todos os municípios da RMPA partirem destes mesmos princípios, será mais fácil o diálogo e a implementação de obras e infraestruturas que demandam as Regiões Metropolitanas.

IHU On-Line - Quais são hoje os movimentos que atuam em Porto Alegre defendendo as bandeiras da reforma urbana, da moradia e da mobilidade urbana?

Lucimar Siqueira – Muitos movimentos defendem a bandeira da reforma urbana de diversas formas. Variam desde grupos ligados a associações de moradores que lutam, por exemplo, pela regularização fundiária, direito à cidade, etc. Outros se organizam através de fóruns constituídos historicamente no país. Exemplo disso é o Fórum Estadual de Reforma Urbana do RS – FERU/RS, que é articulado ao Fórum Nacional de Reforma Urbana. É composto por um grupo de entidades e movimentos que atuam de forma horizontal, não institucionalizada.

Atuam na perspectiva de mudar as condições de vida da população pobre em relação ao direito à cidade e à moradia adequada. Os movimentos que fazem parte do FERU/RS são o Movimento Nacional de Luta pela Moradia - MNLM, a Central dos Movimentos Populares e a FEGAM/RS, afiliada à Confederação Nacional das Associações de Moradores.

(Por Patricia Fachin)