“Em 2015 voltaram à carga com a falsa ideia de que a estabilização da dívida pública no curto prazo dependeria da ‘revisão do pacto social da redemocratização’", critica o economista

Foto: Pedro França/Agência Senado

A ofensiva à Previdência Social, cujo suposto déficit seria o vilão das contas nacionais, é apenas o alvo mais exposto mirado pelo sistema financeiro. O objetivo principal, entretanto, parece ser eliminar todo o sistema de seguridade social. “Em 2015 voltaram à carga com a falsa ideia de que a estabilização da dívida pública no curto prazo dependeria da ‘revisão do pacto social da redemocratização’. Ou seja, o êxito do ajuste fiscal requer a revisão da cidadania social consagrada pela Constituição de 1988, marco do processo civilizatório brasileiro”, aponta Eduardo Fagnani, em entrevista por e-mail à IHU On-Line.

Nesse campo de batalha, há dois modelos antagônicos de sociedade em disputa: o liberal e o desenvolvimentista. Embora a Previdência seja o alvo da vez, há muito mais em jogo. “Diversos estudos demonstram que as transferências monetárias da Previdência Social também produzem impactos positivos na redução do êxodo rural e na ativação da economia local, especialmente no caso das regiões mais pobres do país”, avalia o professor. “Esses dados revelam que a Previdência Social tem papel relevante na agenda de desenvolvimento por seus efeitos na redução da desigualdade e da pobreza extrema. Esses fatos não podem ser desconsiderados pelos realizadores da reforma”, complementa.

Eduardo Fagnani é graduado em Economia pela Universidade de São Paulo - USP, mestre em Ciência Política e doutor em Ciência Econômica pela Universidade Estadual de Campinas – Unicamp. Atualmente leciona no Instituto de Economia da Unicamp e coordena a rede Plataforma Política Social.

Confira a entrevista.

Foto: centrocelsofurtado.org.br

IHU On-Line – Qual deve ser, de fato, a reforma previdenciária a ser implementada no Brasil?

Eduardo Fagnani – Esta questão é crucial. Qual reforma da Previdência? Desde a década de 1990, essa agenda está pautada pelas forças do mercado. Em 2015 voltaram à carga com a falsa ideia de que a estabilização da dívida pública no curto prazo dependeria da “revisão do pacto social da redemocratização”. Ou seja, o êxito do ajuste fiscal requer a revisão da cidadania social consagrada pela Constituição de 1988, marco do processo civilizatório brasileiro. Esta ideia, repetida tantas vezes no passado, não faz sentido por diversas razões. A principal, corretamente admitida pelo governo, é que a reforma da Previdência terá efeitos fiscais de longo prazo (2050). Juridicamente, não há como mexer em direitos adquiridos. Portanto, uma reforma desse tipo requer um longo período de transição (de 20 a 30 anos) que somente teria efeitos sobre as novas gerações que adentrarão no mercado de trabalho. Dessa forma, não haveria impactos imediatos para o ajuste fiscal em curso (a não ser na melhoria da expectativa dos agentes econômicos no longo prazo). Daí que não se justifica a ideia de tratar-se de uma reforma “inadiável e urgente”, como tem sido propalado pelas forças do mercado.

Dada a complexidade do tema e sua importância para a proteção social brasileira, creio que o assunto deveria ser objeto de estudos mais aprofundados que trariam subsídios para um debate amplo com a sociedade. A Previdência Social é um dos pilares da proteção social brasileira. Precisa sofrer ajustes temporários para enfrentar a questão do envelhecimento.

Questões

Mas, como fazer isso? Com quais parâmetros? O que sabemos da experiência internacional? Que regras de transição foram adotadas pelos países com expectativa de vida maior que a brasileira? É correto adotar aqui os mesmos parâmetros adotados em sociedades desenvolvidas? Será verdade que as regras da aposentadoria no Brasil são “generosas”, que somos “o único país do mundo que não exige idade mínima para a aposentadoria” e que representamos “um ponto fora da curva” nos gastos com previdência em relação ao PIB? Quando dizem que as aposentadorias são “precoces”, estão se referindo ao estoque existente antes das diversas reformas realizadas após 1988 ou ao fluxo de novas aposentadorias? A precocidade existe em qual tipo de aposentadoria (“por idade”, por “tempo de contribuição” ou por “invalidez”)? No caso das aposentadorias por “tempo de contribuição”, consideram-se os efeitos da Medida Provisória 676 (18 de junho de 2015) que, até 2023, instituirá a “fórmula 95/105” (que soma a idade com o tempo de contribuição, sendo a primeira para as mulheres e a segunda para os homens)? É correto afirmar que o Brasil tem “déficit” na Previdência, posto que desde a década de 1930 adotou o sistema tripartite clássico de financiamento da Previdência (empresas, empregados e governo)?

São questões que estão em aberto, temas polêmicos contestados por diversos especialistas e acadêmicos. Também é preciso considerar que a questão financeira da Previdência no longo prazo não está relacionada exclusivamente às razões endógenas (redução de gastos pela restrição das regras). Ela também depende de fatores exógenos ao setor, como o crescimento da economia e seus efeitos no mercado de trabalho. Também existem alternativas de enfrentamento da questão previdenciária que passam pela reforma tributária, redução dos juros, revisão das desonerações fiscais, combate à sonegação e evasão de divisas e cobrança dos grandes devedores.

Envelhecimento populacional

É verdade que os efeitos do envelhecimento populacional sobre as contas da Previdência nas próximas décadas não podem ser desconsiderados. A Previdência deve ser periodicamente modificada para acompanhar essas mudanças. Mas não se pode aceitar o fatalismo demográfico. O que a experiência internacional (como a Noruega, por exemplo) pode nos ensinar sobre a formação prévia de fundos soberanos para financiar a Previdência Social num contexto de envelhecimento da população? O gradativo declínio da razão de dependência (contribuintes e idosos) não poderia ser enfrentado por fontes de financiamento que incidam sobre a produtividade, num contexto em que a base salarial tende a declinar em função da tecnologia e da automação? Não existe possibilidade de haver um enriquecimento prévio da população antes do envelhecimento?

Por outro lado, observe-se que a esperança de vida ao nascer (ambos os sexos) no Brasil situa-se em torno de 76 anos. Mas, a média esconde as profundas heterogeneidades entre unidades da federação (em muitos casos, em torno de 70 anos). Na comparação internacional estamos próximos a países subdesenvolvidos e distantes de sociedades mais homogêneas (em torno de 82 anos). Entretanto, desde 1998, a “aposentadoria por idade” exige 65/60 anos (homem/mulher), semelhantes às regras adotadas nessas sociedades. Quando setores do mercado propõem a “ampliação da idade para 67 anos para homens e mulheres sem qualquer distinção por categoria profissional”, devemos levar em conta que, dentre os países desenvolvidos, poucos fizeram essa opção. Nos EUA e no Reino Unido, por exemplo, essa idade entrará em vigor, respectivamente, em 2033 e 2027.

Há ainda questões muito complexas na agenda de reformas, como a isonomia de tempo de contribuição e idade de homens e mulheres (num contexto de desigualdade na inserção laboral e salarial), a desvinculação do reajuste do benefício ao salário mínimo (vamos voltar ao que era praticado na ditadura militar, quando eram impostas sistemáticas perdas reais no poder de compra do aposentado?) e o proposto aumento da idade mínima para o trabalhador rural (em geral, o agricultor familiar).

Em suma, em função da complexidade do tema, da permanência de divergências sobre pontos polêmicos e da necessidade de buscar parâmetros adequados para a realidade socioeconômica do país, seria adequado uma etapa prévia de aprofundamento dos estudos e ampliação do debate com a sociedade.

“O êxito do ajuste fiscal requer a revisão da cidadania social consagrada pela Constituição”

IHU On-Line – Como o senhor interpreta o discurso governamental de que há déficit previdenciário?

Eduardo Fagnani – As conquistas do movimento social das décadas de 1970 e 1980 contrariaram os interesses da elite financeira. Desde a Assembleia Nacional Constituinte (1987/1988) até os dias atuais, esses setores desenvolvem ativa campanha difamatória e ideológica orientada para “demonizar” a Seguridade Social. A Previdência Social é o foco privilegiado da ofensiva em função do montante do gasto (cerca de 8% do PIB). Em última instância, trata-se de uma disputa pela recaptura desses recursos. Em função dessas pressões, desde 1989 o Estado brasileiro não interpreta rigorosamente o que reza a Constituição da República. Os constituintes de 1988 seguiram a experiência internacional clássica e ratificaram o sistema tripartite de financiamento (trabalhadores, empresários e governo), introduzido por Getúlio Vargas na década de 1930 e seguido desde então, inclusive pela ditadura civil-militar. Entretanto, a área econômica do Governo Sarney (1985/1990), que se opunha aos avanços da Constituição, e ao arrepio dela, adotou o critério contábil segundo o qual as fontes de financiamento da Previdência eram apenas suas receitas próprias (contribuição de empregados e empregadores). A parcela que cabe ao governo no sistema tripartite deixou de ser contabilizada. Essa lacuna leva, inexoravelmente, ao “déficit” do Regime Geral de Previdência Social (Urbano e Rural). Essa prática foi seguida pelos governos na década de 1990, não foi alterada nos anos seguintes e permanece nos dias atuais.

Essa forma de contabilização também desconsidera que a Previdência é parte da Seguridade Social (artigo 194 da Constituição Federal) e como tal deve ser financiada pelo Orçamento da Seguridade Social (artigo 195), um conjunto de receitas constitucionalmente vinculadas ao financiamento da saúde, previdência, assistência e seguro-desemprego. Em 1988 foram criadas duas novas fontes de financiamento (Contribuição Social para o Financiamento da Seguridade Social - Cofins e Contribuição Social sobre o Lucro Líquido das Empresas - CSLL) para que o governo cumprisse a sua parte no sistema tripartite.

IHU On-Line – Por que o Estado insiste na tecla do “déficit previdenciário”?

Eduardo Fagnani – Como disse, essa interpretação surgiu em 1989, quando a área econômica do governo Sarney optou por desrespeitar o texto constitucional que acabara de sair das gráficas do Congresso nacional. Houve uma ação deliberada para se apropriar das novas fontes de financiamento que haviam sido criadas para financiar a Seguridade Social. Essa estratégia foi seguida durante o governo Fernando Collor de Mello (1990/1992), enquanto aguardava a revisão constitucional prevista para ocorrer em 1993. Essa revisão acabou não ocorrendo por conta do impeachment. Essa prática de contabilização teve sequência nos governos de Fernando Henrique Cardoso (1995/2002) por sua funcionalidade ao ajuste macroeconômico, num cenário de reforma liberal do Estado, e não foi alterada nos governos do Partido dos Trabalhadores, apesar de ter sido denunciada pelas entidades sindicais no Fórum da Previdência Social realizado em 2007.

IHU On-Line – Considerando os artigos 194 e 195 da Constituição, o que a prática do Estado demonstra é um descumprimento constitucional? A quem caberia questionar a aplicação da Lei?

Eduardo Fagnani – Em 2010 publiquei um artigo intitulado "Previdência Social e Constituição Federal: Qual é a Visão dos Juristas?". [1] O objetivo era chamar a atenção dos profissionais da área do Direito. Do meu ponto de vista, desde 1988 optou-se por desfigurar princípios fundamentais da Organização da Seguridade Social, do Orçamento da Seguridade Social e do seu controle social (Conselho Nacional da Seguridade Social), configurando-se um cenário de aparentes inconstitucionalidades. Todavia, sendo economista, não tenho competência técnica para defender essa crença. Por isso, conclamava esses profissionais, para que participassem (e participem) mais diretamente desse debate.

No caso específico do financiamento da Seguridade Social (artigo 194 da Constituição Federal), os constituintes de 1988 criaram o Orçamento da Seguridade Social (artigo 195), um conjunto de fontes próprias, exclusivas e dotadas de uma pluralidade de incidência. As contribuições sociais pagas pelas empresas sobre a folha de salários, o faturamento e lucro, e as contribuições pagas pelos trabalhadores sobre seus rendimentos do trabalho integram esse rol exclusivo de fontes do Orçamento da Seguridade Social, com destaque para:

• Receitas da Contribuição previdenciária para o Regime Geral da Previdência Social (RGPS) pagas pelos empregados e pelas empresas;

• Contribuição Social sobre o Lucro Líquido das Empresas (CSLL);

• Contribuição Social para o Financiamento da Seguridade Social, cobrada sobre o faturamento das empresas (Cofins);

• Contribuição para o PIS/Pasep para financiar o Programa do Seguro-Desemprego e para financiar os programas de desenvolvimento do BNDES, igualmente cobrada sobre o faturamento das empresas;

• Receitas das contribuições sobre concurso de prognósticos e as receitas próprias de todos os órgãos e entidades que participam desse Orçamento.

Observe-se que a CSLL e a Cofins foram criadas pelos constituintes em 1988 para financiar os benefícios típicos da Seguridade Social (Previdência Rural, Benefício de Prestação Continuada e SUS, gratuito e universal).

“O que está em debate no Brasil e no mundo são as diferentes visões de sociedade”

IHU On-Line – Considerando os gastos federais, é a política econômica que financia a política social ou o contrário?

Eduardo Fagnani – Estudos realizados pela Associação Nacional dos Auditores Fiscais da Receita Federal do Brasil – Anfip e por especialistas revelam que o Orçamento da Seguridade Social sempre foi superavitário. Em 2012, por exemplo, apresentou saldo positivo de R$ 78,1 bilhões (as receitas totalizaram R$ 590,6 bilhões e as despesas atingiram R$ 512,4 bilhões). O Orçamento da Seguridade Social tem-se mantido superavitário, mesmo com a manutenção da Desvinculação de Receitas da União - DRU (instituída em 1994) e com o aprofundamento da política de concessão de isenções fiscais para setores econômicos selecionados iniciado nos anos de 1990, quando, por exemplo, o setor do agronegócio foi isentado de contribuir para a Previdência Rural. Na verdade, desde 1989, sobram recursos que são utilizados em outras finalidades.

IHU On-Line – Como as renúncias fiscais impactam no orçamento previdenciário?

Eduardo Fagnani – Ainda segundo dados da Anfip, em 2012, as isenções tributárias concedidas sobre as fontes da Seguridade Social (CSLL, PIS/Pasep, Cofins e contribuição patronal sobre a folha de pagamentos) totalizaram R$ 77 bilhões (1,7% do PIB). Estudos realizados pela professora Denise Gentil apontam que em 2015 as desonerações totais atingiram R$ 282 bilhões (25% da arrecadação federal). Desse montante, 55% pertenciam à Seguridade Social (R$157,6 bilhões).

Essas renúncias comprometem a sustentação financeira da Previdência e da Seguridade Social no futuro. No curto prazo, a estagnação da economia, ao debilitar o mercado de trabalho, também deprime as fontes de financiamento da Previdência. Portanto, também existem alternativas de reforma que passam pela recomposição da capacidade de financiamento do Estado e pela retomada do crescimento da economia.

IHU On-Line – O que está em jogo afinal, um projeto político-econômico ou civilizacional?

Eduardo Fagnani – O que está em debate no Brasil e no mundo são as diferentes visões de sociedade. Vivemos a disputa entre dois projetos antagônicos. O Estado versus o mercado. O liberal versus o desenvolvimentista. O Estado Mínimo versus o Estado de Bem-Estar Social. Essa disputa transparece não apenas no debate da Previdência, mas em diversos outros temas nacionais. Com o neoliberalismo, hegemônico nas últimas quatro décadas, o pensamento liberal-conservador no campo social ganhou vigor. Para essa corrente, o “desenvolvimento social” prescinde de crescimento econômico, geração de emprego e políticas de proteção social que garantam a cidadania. Bastam ações focalizadas nos “pobres”. Isso é funcional para o ajuste macroeconômico, pois são políticas relativamente mais baratas (0,5% do PIB). Essa agenda ganhou vigor no Brasil nos anos 1990. Após um abrandamento momentâneo, em função do crescimento econômico, ela voltou com força em 2015. São estas forças políticas que estão impondo a agenda de reformas restritiva da Previdência, num contexto em que o governo está acuado por fatores econômicos e políticos.

Alternativas

A visão alternativa aponta para a necessidade de se pensar um projeto nacional de transformação. Ainda vivemos graves níveis de concentração de renda e de riqueza que implicam miséria, pobreza, desemprego estrutural e acesso precário aos bens e serviços sociais básicos. São traços marcantes do subdesenvolvimento que precisam ser superados se quisermos um país justo e civilizado. No caso específico da Previdência Social, não se pode esquecer que ela é um dos pilares da cidadania social brasileira, cujos efeitos repercutem na ativação do mercado interno de consumo de massas que impulsionou o ciclo recente de crescimento econômico. Atualmente beneficia diretamente cerca de 30 milhões de brasileiros e indiretamente (se consideramos os demais membros da família) mais de 90 milhões brasileiros. A maior parte desses benefícios corresponde ao piso do salário mínimo.

Os dados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílio - Pnad (2011) revelam que 82,1% dos idosos brasileiros estavam protegidos pela Previdência Social (a média dos países da América Latina gira em torno de 30% da sua população). Diversos analistas destacam o papel dessas transferências de renda na redução da desigualdade social. Ainda segundo a Pnad, o sistema previdenciário brasileiro consegue fazer com que a taxa de pobreza entre os idosos seja cerca de três vezes inferior à taxa média da população. Diversos estudos demonstram que as transferências monetárias da Previdência Social também produzem impactos positivos na redução do êxodo rural e na ativação da economia local, especialmente no caso das regiões mais pobres do país. Esses dados revelam que a Previdência Social tem papel relevante na agenda de desenvolvimento por seus efeitos na redução da desigualdade e da pobreza extrema. Esses fatos não podem ser desconsiderados pelos realizadores da reforma.

IHU On-Line – Considerando os movimentos das peças desse xadrez político, quem serão os maiores beneficiários da reforma previdenciária?

Eduardo Fagnani – A correlação de forças não é favorável para os defensores da Seguridade Social. Mas é difícil prever os resultados que serão alcançados. O Fórum Debates sobre Políticas de Emprego, Trabalho e Renda e de Previdência Social [3] reúne representação dos trabalhadores, dos empresários e do governo. O Fórum deve buscar convergências. Será muito difícil aprovar algo em torno do qual não exista consenso.

“A Previdência Social tem papel relevante na agenda de desenvolvimento”

IHU On-Line – Como o senhor avalia a forma como o governo está pensando a longo prazo a questão previdenciária?

Eduardo Fagnani – Os pronunciamentos da Presidência da República e de diversos outros integrantes do governo apontam corretamente que a reforma deve ter objetivos de longo prazo, relacionados ao envelhecimento da população cujos efeitos serão sentidos daqui a 20 ou 30 anos. Portanto, afastaram a visão equivocada que tem sido divulgada pelos interlocutores do mercado de que a reforma é “inadiável e urgente” para enfrentar os problemas fiscais do curto-prazo. A presidenta Dilma Rousseff tem alertado que os impactos das reformas na Previdência ocorrerão depois num horizonte de longo prazo que vai além do seu governo. Também é positivo que tenha destacado que o governo vai defender algumas premissas para a reforma, como o respeito aos direitos adquiridos e a adoção de um período de transição.

IHU On-Line – Quais devem ser os impactos políticos da reforma previdenciária que atingirá diretamente uma população que em duas ou três décadas será a beneficiária dos serviços previdenciários e, também, o maior contingente de eleitores?

Eduardo Fagnani – Difícil responder. Como disse, temos dois projetos em disputa e não creio que seja possível implantar algo que não seja fruto de consenso.

IHU On-Line – Gostaria de acrescentar algo?

Eduardo Fagnani – Gostaria de questionar a visão liberal hegemônica de que os “gastos (sociais) obrigatórios têm crescido desde 1993 num ritmo elevado”, que tende a se manter no futuro. Essa visão desconsidera o fato de que a partir desse ano houve a irrupção do represamento secular dos direitos sociais que ocorreu por força de decisão do Supremo Tribunal Federal, que determinou o cumprimento imediato da Constituição de 1988. Essa visão ignora que, pela primeira vez, os trabalhadores rurais passaram a ter os mesmos direitos previdenciários que os trabalhadores urbanos. Desconsidera a “corrida às aposentadorias” nos anos que precederam a restritiva Reforma da Previdência realizada no Governo FHC (Emenda Constitucional nº 20/1998), o início da vigência do programa Seguro-Desemprego e da aplicação da Lei Orgânica da Assistência Social (a partir de 1996). Trata-se de padrão de gastos atípicos que reflete o atendimento das demandas sociais da democracia que foram secularmente represadas.

Por Ricardo Machado

Notas:

[1] A íntegra do artigo pode ser lida aqui. (Nota da IHU On-Line)

[2] Leia a entrevista com a professora na edição 480 da Revista IHU On-Line intitulada “Entre a insustentável retórica do déficit e as verdadeiras razões da reforma previdenciária”. (Nota da IHU On-Line)

[3] Fórum Debates sobre Políticas de Emprego, Trabalho e Renda e de Previdência Social: trata-se de um decreto do Executivo Federal que estabelece regras para o debate sobre as questões previdenciárias entre os representantes dos trabalhadores, dos aposentados e pensionistas, dos empregadores e do Poder Executivo federal. (Nota da IHU On-Line)