24 Mai 2017
"El regionalismo sudamericano vive en tensión. ¿Qué pasa con la Unasur? ¿Tiene capacidad para resolver conflictos en esta nueva etapa política?", se pregunta Pablo Celi, doctor en Ciencias Internacionales y en Filosofía, profesor de la Universidad Central del Ecuador, Investigador con estudios y publicaciones en política y relaciones internacionales, integración regional y seguridad internacional, en artículo publicado por Nuso.org, 05-2017.
La identidad regional, que animó la conformación de una comunidad sudamericana y dio origen a la Unión de Naciones Suramericanas (Unasur) devino, en el último periodo, una retórica deshabitada con una sede sin mando y un mandato con crecientes desacuerdos. Esto se produce en medio del declive económico, las turbulencias sociales y la contracción de la representación política que atraviesan, en diverso grado y forma, varios países de la región.
En la parálisis institucional de la Unasur, apenas disimulada con encuentros políticos eventuales, presencia formal de seguimiento electoral o mínimas acciones sectoriales, se reflejan cambios fundamentales en las condiciones regionales. Estos están vinculados con la conflictividad social y política que resquebraja los procesos de transformación en los sistemas políticos nacionales, las vulnerabilidades estructurales de países sin articulación en una economía regional y la persistente ausencia de un sistema de seguridad institucionalizado de confianza mutua para la gestión y el manejo de conflictos.
En una región con escasa integración económica, la dimensión política constituyó el factor diferencial que dio fundamento a este nuevo mecanismo, que surgió con expectación generalizada por su acompañamiento a procesos políticos renovadores, a partir de la crítica a la proliferación de nomenclaturas de integración sin articulación común, habitáculo de burocracias administradoras de cumbres discursivas, que se fueron acumulando sin trascendencia ni beneficios tangibles para los países y las sociedades nacionales.
La Unasur se constituye como una instancia alternativa de diálogo político y concertación de intereses subregionales en un contexto de transformaciones en las relaciones multilaterales y de reestructuración de la hegemonía en América Latina, durante un periodo de recuperación anticíclica de las economías latinoamericanas en el que se produjo el ascenso de gobiernos progresistas de orientación popular, que implementaron alternativas al neoliberalismo, apoyados en el ciclo positivo que favoreció el crecimiento y la estabilización económica e hizo posible que la región enfrentara en mejores condiciones las crisis exógenas y externalidades adversas.
Sin embargo, a pesar de su proclamada intensión de impulsar políticas regionales en diversos campos, y más allá de una cooperación sectorizada en sus Consejos Ministeriales1 con pocos resultados efectivos, no ha habido avances significativos en materia de integración regional ni se ha logrado una institucionalización sostenida de los proyectos incorporados en sus planes de acción.
Ha sido en la dimensión política donde trascendió su acción concertada para la desactivación de conflictos de seguridad bilateral con peligro de regionalización y la concurrencia multilateral para la gestión de crisis políticas y prevención de conflictos internos lesivos a la institucionalidad de gobierno en los países sudamericanos2.
No en todos los casos la Unasur ha tenido igual incidencia en la contención de crisis nacionales: dependiendo de las coyunturas regionales y de la propia naturaleza de los procesos críticos en cada situación nacional, han variado el nivel de consenso, la cohesión política del organismo y el alcance efectivo de su mandato.
La fuerza de su impulso inicial para la formulación de un regionalismo de nuevo tipo mantiene en vigencia a la Unasur a pesar de sus actuales limitaciones. Su momento fundacional y sus primeras iniciativas supusieron un viraje en la visión de la política integracionista, la prevención de conflictos, la gestión de crisis y la construcción de una arquitectura de cooperación sectorializada con planeamiento regional3. Sin embargo, en la evolución de la amplia cooperación diseñada, tuvo una evolución dispareja que afectó su implantación estructural.
En las actuales condiciones de la región, signadas por cambios en la orientación de algunos gobiernos y la proliferación de tensiones internas en varios países, la Unasur evidencia un desgaste del consenso que impulsó el dinamismo político de su etapa constitutiva.
Los disensos, la desatención y la declinación de las prioridades de los gobiernos, volcados a la gestión de conflictos internos, respecto del ordenamiento regional y el estado incipiente de un organismo con una década de funcionamiento afectan su potencial institucional y debilitan así su mandato y capacidad de respuesta a las tensiones y coyunturas nacionales.
Esta debilidad, que amenaza con volverse estructural y crónica por el aletargamiento de instancias de tanta importancia como el Consejo de Defensa Suramericano y el retardo en la implementación de muchos compromisos adoptados en los otros Consejos sectoriales, se ve ahondada por la falta de acuerdo para la designación del Secretario General, lo que inhabilita su efectiva representación regional, mientras han crecido el planeamiento burocrático y sus administradores, algo muy distante del postulado originario de una organización sin excesivas cargas de gestión y políticamente eficiente.
La concurrencia de factores críticos derivados del agotamiento de modelos económicos alternativos con demandas sociales insatisfechas y desencuentros políticos que derivan en fracturas y tensiones internas gravitan en la gobernanza regional y conspiran contra las proyecciones estratégicas de la Unasur y sus capacidades de acción ante las coyunturas conflictivas.
Esta fragilidad se deja sentir, en la actualidad, en un tiempo de economías deprimidas, tentadas por la reprivatización de los Estados en manos empresariales y por sus actos de fe en un libre mercado custodiado por el bilateralismo comercial con socios fuertes o los megacuerdos transregionales, que alejan a Sudamérica de la construcción de un economía regional.
En otros ámbitos, las divergencias no superadas en materia de seguridad regional, fundamentalmente en torno de la inercia del sistema interamericano y la cooperación militar bilateral con Estados Unidos priorizada por algunos gobiernos; o la vulneración de la integridad y seguridad jurídica de los gobiernos, en varios países, por la acción ilícita de un actor devenido supraestatal como Odebrecht, interpelan a la cooperación institucionalizada entre los sistemas administrativos, de control público, jurídicos y de seguridad interior de los países de la región.
En esta coyuntura confusa, los retornos al civismo conservador y sus anclajes nacionales distorsionan, también, los mecanismos regionales de gestión colectiva ante crisis políticas. La estrategia de los grupos de oposición venezolanos interesados en internacionalizar el conflicto político interno, que presionan por la intervención de organismos intergubernamentales, resulta particularmente perturbadora para la Unasur, cuando la regla del consenso la paraliza y evidencia las fracturas político-ideológicas entre los gobiernos, en una correlación de fuerzas que torna inaplicable la cláusula democrática, otrora saludada por la severidad de los mecanismos de intervención en situaciones de crisis que afectaran la estabilidad institucional de los sistemas políticos y los gobiernos4.
En una coyuntura crítica, la Unasur gravita en el límite de la discontinuidad de un regionalismo en tensión. Como instancia intergubernamental, depende del devenir del presidencialismo predominante en los países sudamericanos, sujeto al choque deintereses contradictorios que dan lugar a recambios de los que dependen las oscilaciones y divergencias en las perspectivas de cooperación respecto a las alternativas económicas, el impulso político integracionista y el eje de la seguridad regional.
La recuperación de la dimensión política en la gestión del organismo vuelve a ser, como en sus orígenes, la prioridad para su perspectiva estratégica, con la diferencia de que hoy solo puede provenir de la confluencia de distintos, con mayores distancias ideológicas y políticas sobre los contenidos de la identidad regional.
La dimensión político-estratégica de la agenda de cooperación debe recuperar los ritmos de gradualidad y flexibilidad en el establecimiento de prioridades de interés regional, en torno de los problemas comunes del desarrollo, la reinserción internacional de las economías, la estabilidad e integridad de los sistemas políticos y la construcción de un sistema de seguridad regional.
Si la desagregación de la región ha sido una constante que conspira contra la sostenibilidad de los procesos y las organizaciones integracionistas, es necesario trabajar la confluencia y complementariedad de los distintos, sobre la base de agendas compartidas y acciones coincidentes, a partir de una redefinición política de la relación entre los procesos nacionales, el regionalismo y la integración, con un concepto incluyente de región diversa, plural y solidaria; profundizando el relacionamiento Sur-Sur5 y la convergencia entre los diversos mecanismos de integración presentes en la región6, para lo cual la Unasur continúa siendo una posibilidad en ciernes que debe concluir su prolongada fase germinal.
1. Los 12 Consejos Ministeriales constituyen los ejes de la arquitectura institucional de la Unasur para la concertación de políticas y planes de cooperación en los campos: energético, electoral, defensa, salud, desarrollo social, economía y finanzas, lucha contra el problema mundial de las drogas, infraestructura y planeamiento, educación, cultura, ciencia, tecnología e innovación, seguridad ciudadana, justicia y coordinación de acciones contra la delincuencia organizada transnacional.
2. En el primer aspecto, fue significativa su intervención en la contención de la regionalización del conflicto colombiano por el desborde transfronterizo de la violencia y las acciones de fuerza ejecutadas desde Colombia en territorio ecuatoriano, que dio lugar al surgimiento del Consejo de Defensa Suramericano como mecanismo de diálogo e implementación de medidas de confianza y cooperación en materias de seguridad y defensa regional. Ha sido notoria, también, la gestión concurrente de la Unasur ante las amenazas secesionistas en Bolivia (2008) tras la matanza de Pando; su reacción frente al secuestro presidencial durante el motín policial que amenazó la estabilidad institucional y de gobierno en Ecuador (2010); sus esfuerzos de contención del golpe de Estado parlamentario en Paraguay (2012) o su observación vigilante del proceso jurídico-político de destitución presidencial en Brasil (2016).
3. El posicionamiento regional de la Unasur se dio muy ligado a la institucionalización de instancias de cooperación sectorial como el Consejo de Defensa Suramericano, con proyección para una visión estratégica sudamericana mediante la labor del Centro de Estudios Estratégicos para la Defensa (CEED) y la Escuela Suramericana de Defensa (Esude); la cooperación en salud mediante el Instituto Suramericano de Gobierno en Salud (ISAGS); la incorporación de la Iniciativa para la Integración de la Infraestructura Regional Suramericana (IIRSA) en el Consejo de Planificación e Infraestructura (Cosiplan) y el Banco del Sur, en el marco de una nueva arquitectura financiera.
4. En la confrontación venezolana confluyen conflictos económicos, sociales y políticos que no pueden resolverse desde el exterior, sino desde las fuerzas sociales y los procesos políticos propios. La Unasur, como cualquier otra instancia intergubernamental, no podría intervenir en el conflicto institucional de un gobierno legítimo acosado por elites desestabilizadoras, enfrentamiento que obedece a peculiaridades del sistema político venezolano. A diferencia del aislamiento de Venezuela generado en la Organización de Estados Americanos, la Unasur podría cumplir un rol de acompañamiento de un diálogo político que preserve la institucionalidad y la paz social, amenazadas por las acciones interesadas en una desinstitucionalización violenta. Para esto será necesaria la disposición del gobierno venezolano a convocar ese acompañamiento regional, puesto que no hay instancia regional o subregional que pueda invocar un consenso para una intervención unilateral carente de sustento político, base jurídica y mecanismo institucional que la implemente.
5. Los intercambios en este sentido se han venido dando en el Foro América del Sur-África (ASA) y en el Mecanismo de Cooperación entre los Países de América del Sur y los países Árabes (ASPA).
6. Se han realizando mesas de convergencia, aún limitadas a la exploración de elementos comunes en torno d una «matriz de convergencia», con el Mercosur, la Comunidad Andina de Naciones, la Asociación Latinoamericana de Integración, la Alianza del Pacífico, la Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América y la Organización del Tratado de Cooperación Amazónica.
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La fragilidad de la Unasur en un pantano de conflictos - Instituto Humanitas Unisinos - IHU
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