Novos atores entraram na diplomacia brasileira - ainda que a ação do Itamaraty ainda seja essencial em eventos como a recém-finda COP-17, em que os esforços do governo brasileiro na negociação para um novo acordo climático global tiveram no embaixador Luis Alberto Figueiredo não só o principal negociador do país, mas também um dos responsáveis mundiais pelo acordo final, arrancado na madrugada do sábado para domingo. A diplomacia vem dividindo espaços, dentro do governo, com interlocutores procurados pelos interessados na ação internacional do país.

A reportagem é de Sergio Leo e publicada pelo jornal Valor, 12-12-2011.

Entre os órgãos da Presidência e suas unidades (como secretarias de governo), quase 43% têm competência para representar o Brasil em fóruns e negociações internacionais - e, portanto, assinar compromissos, em nome do país, a maioria, porém, de cooperação técnica. O percentual ultrapassa 61% quando analisados os ministérios e sua competência legal para agir internacionalmente. Esses números foram levantados em um estudo discutido, na sexta-feira, por integrantes do governo, da academia e da sociedade civil no Palácio do Planalto.

O uso dessas competências legais pode ser exercido sob supervisão e acordo do Itamaraty, mas nem sempre isso acontece. Com a crescente internacionalização do país, a ampliação do papel dos acordos internacionais na definição de políticas domésticas e o aumento do Estado, há uma tendência a um número também cada vez maior de órgãos no governo vinculados à atuação global do país.

O estudo debatido no Planalto tem manifestamente a intenção de auxiliar organismos da sociedade civil a buscar interlocutores no governo para exercer influência na formulação e execução da política externa. Seus autores são Michelle Ratton Sanchez Badin, da Fundação Getúlio Vargas (FGV-SP), e Cassio Luiz de França, da Fundação Friedrich Ebert. Para Michelle, a influência da política externa sobre as políticas públicas ainda é tema pouco explorado pelos especialistas, que também desconhecem os meandros da atuação diplomática das instâncias de fora do Itamaraty.

E essa atuação não é desprezível, como notou o embaixador Guilherme Patriota, da assessoria internacional da Presidência: a existência de um Ministério do Desenvolvimento Agrário mudou aspectos importantes da ação negociadora do Brasil, aumentando o peso das considerações relativas ao pequeno produtor voltado ao mercado interno, a chamada agricultura familiar (quem acompanhou as negociações entre Mercosul e União Europeia viu como, às vezes, o MDA esteve mais próximo de certas preocupações da Europa, de proteção de mercado).

O perigo evidente da grande distribuição de competências é a fragmentação e conflito interno nas decisões de política externa. O próprio governo, segundo um dos participantes da discussão no Planalto, já identificou casos de "atores externos" buscando "flancos" em outros ministérios para minar posições tradicionais do Brasil. Uma "campeã" nesse tipo de diplomacia divisiva, segundo esse diplomata, é a representação da Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE), grupo de países de maior grau de desenvolvimento, que busca regras internacionais homogêneas em temas como subsídios e propriedade intelectual, por exemplo.

A verdade é que, enquanto alguns interlocutores no país sabem exatamente a quem se dirigir para buscar a defesa de seus interesses nas esferas internacionais (as grandes construtoras e as montadoras instaladas no país são um exemplo), as organizações não governamentais da sociedade civil se queixam de dificuldades para ter informações e encontrar interlocutores. Um caso citado no encontro do Planalto foi o G-20, grupo informal dos países de economias mais influentes, que não tem gabinetes ou secretários para receber as demandas por informações da sociedade civil.

O estudo, que em breve deve estar disponível no site www.fes.org.br, mostra que pelo menos dois ministérios, o do Desenvolvimento e o da Agricultura, têm autorização legal para atuar no exterior sem necessidade de acertar posições com o Itamaraty - algo que não chega a ser investigado pelo trabalho. É um potencial de conflitos que, até hoje, não tem gerado problemas graves, mas pequenos atritos localizados. Mais séria tem sido a consequência de decisões de política interna com consequências para a diplomacia, como o recente aumento do IPI de automóveis, ao arrepio dos compromissos do país com a Organização Mundial do Comércio (OMC), no qual o Itamaraty sequer foi consultado.

"O embaixador Ítalo Zappa dizia que era muito fácil fazer política externa lá fora; difícil é fazer internamente", lembrou a pesquisadora Letícia Pinheiro, da PUC do Rio. "O Itamaraty tem de se ajeitar a um país que se tornou mais diverso", disse Maria Regina Soares de Lima, do Instituto de Estudos Sociais e Políticos, da UERJ. Na discussão do estudo, lembrou-se que o país ganhou novos agentes externos, como a Petrobras, os bancos oficiais e empresas como a Vale. "No século passado, se dizia que política externa era o que o Itamaraty fazia; essa resposta não serve mais", resumiu Maria Regina.