Reclamada de pontos de vista diferentes por representantes do capital e do trabalho no Brasil, a reforma tributária ganha ares de urgência em vésperas de eleição. Porém, apesar de a necessidade de realizar mudanças profundas no sistema ser praticamente consensual entre membros dos setores produtivos, o debate é repleto de distorções e meias verdades – quando não inverdades.

A reportagem é de Eduardo Maretti, publicada pela Rede Brasil Atual, 29-09-2014.

Dizer que a carga tributária brasileira é alta ou que é preciso simplificar o sistema são argumentos frequentemente usados por empresários e rentistas, mas a estrutura é hoje o maior entrave a uma verdadeira distribuição de renda no país. No Brasil, quem tem mais, paga menos.

Segundo estudo da organização não governamental Instituto de Estudos Socioeconômicos (Inesc) divulgado recentemente, a partir de dados de 2011, um dos maiores símbolos da distorção se reflete na estimativa da participação no bolo: 55,74% da arrecadação tributária de União, Distrito Federal, estados e municípios provém de impostos sobre consumo, e 30,48% da tributação da renda, dos quais 15,64% vém da renda do trabalho. Enquanto isso, a tributação sobre patrimônio representa, de acordo com o estudo, apenas 3,7%.

Contudo as reclamações de empresários e industriais, segundo os quais o sistema tributário, além de complexo, onera demais a produção e precisa ser simplificado, também não são desconsideradas por especialistas. “São muitos tributos e a legislação é, de fato, meio pesada. Existem problemas de competitividade. As empresas gastam muito tempo com a administração tributária. Não quero diminuir a importância da simplificação”, aponta Cláudio Hamilton Matos dos Santos, da Diretoria de Estudos e Políticas Macroeconômicas do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea).

Seja como for, se a desigualdade diminuiu no Brasil, não foi graças a avanços no sistema tributário. Na primeira década do século 21, o país caminhou no sentido da desconcentração de renda. Segundo a Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios (Pnad), de 2001 a 2011 houve crescimento real da renda dos 10% mais pobres, que saltou 91,2%, enquanto no segmento dos 10% mais ricos a expansão foi de 16,6%. O índice de Gini (que mede a desigualdade), incluindo o país inteiro, ficou em 0,501 em 2013. Em 2001 era de 0,594. O indicador, que vai de 0 a 1, mostra melhor situação quanto mais próximo de zero. Os países da União Europeia têm índices que variam de 0,25 a 0,36.

“É uma redução muito rápida na última década, mas o coeficiente ainda é muito grande e a queda aconteceu a despeito da carga tributária regressiva, que não contribuiu para isso”, anota Cláudio Hamilton. No período, de acordo com a avaliação do técnico do Ipea, a desigualdade caiu, apesar da carga regressiva, porque o gasto público fez o papel de incentivador das políticas sociais do governo, que passam pelos programas de transferência de renda, como Bolsa Família, aumento do salário mínimo e outras.

Mesmo com a redução dos índices de desigualdade, dados do Banco Mundial de 2012 indicam que 40% da população mais pobre ficava com 11% da riqueza e o Brasil ainda é o 13° país em concentração de renda no mundo.

A carga tributária de 1995 a 2011 subiu de 27% a 35% e o sistema regressivo onera as classes mais baixas, cidadãos comuns, consumidores e trabalhadores. Inúmeros especialistas concordam que reforma tributária quase sempre significa redistribuição de renda. Porém, no Brasil, as mudanças na legislação, quando ocorrem, costumam concentrar a renda ainda mais.

“Reforma tributária neutra, imparcial, não existe. Qualquer reforma vai ter ganhadores e perdedores. Para se fazer uma reforma, é preciso enfrentar uma primeira questão: quem vai botar a mão no bolso?”, questiona o economista Evilásio Salvador, doutor em política social pela Universidade de Brasília (UnB) e professor na mesma instituição. “Trata-se de um conflito de classe: você vai desonerar os trabalhadores, os consumidores em geral que estão hoje arcando com a maior parte dos tributos em relação a sua renda, e, portanto, onerar quem tem maior renda e patrimônio? Essa é uma questão essencial a ser respondida.”

Para Salvador, a segunda questão é que uma reforma tributária pressupõe mexer no federalismo fiscal. O maior imposto do país é o ICMS, que, incidente sobre o consumo, é estadual, e não federal. Ele é responsável, sozinho, por 20,32% de toda a arrecadação tributária do país e 7,18% do PIB.

O ICMS é considerado “essencialmente regressivo” por tributaristas e economistas que defendem que o sistema seja composto por tributos progressivos, aqueles que seguem a regra de "quem tem mais, paga mais". Era o caso do IPTU proposto pelo prefeito de São Paulo, Fernando Haddad, em 2013, derrubado pelo Judiciário, que aumentava o imposto nos distritos mais ricos da cidade e o reduzia nos mais pobres.

Por incidir sobre uma quantidade enorme de produtos e serviços, o ICMS é o contrário. Encarece alimentação, bebidas, serviços de bares e restaurantes, prestações de serviços de transporte interestadual e intermunicipal. Todos, ricos e pobres, pagam a mesma alíquota sobre o que consomem. Para se ter uma ideia, o ICMS, com "alíquota-padrão" de 17% ou 18%, é responsável por 45% dos tributos que incidem sobre os alimentos, segundo o Inesc.

Além de ser regressivo, o ICMS (regulado pela Lei Complementar nº 87/1996, a obsoleta Lei Kandir) é o responsável pela chamada “guerra fiscal” entre os estados e um caos legislativo, já que cada unidade da federação tem a própria lei. Os governos usam o imposto como instrumento para atrair empresas e investimentos, por meio de benefícios fiscais – redução de alíquotas.

A Cofins, uma contribuição social essencial ao financiamento da seguridade social, é outro tributo que onera fortemente o consumo, representando 10,81% da arrecadação tributária total e 3,82% do PIB. Cofins e ICMS, juntos, respondem por uma arrecadação equivalente a 11% do PIB brasileiro.

Ao contrário do que se apregoa, mudanças importantes podem ser implementadas sem necessariamente mexer na Constituição. Isso porque boa parte da legislação que rege o sistema tributário brasileiro é formada por leis ordinárias. De 20 anos para cá, houve mudanças significativas, via leis federais, que tornaram o sistema ainda mais injusto, concentrador e regressivo do que já era. “O ex-presidente Fernando Henrique Cardoso editou umas 15 modificações na legislação, Lula umas cinco ou seis e Dilma Rousseff mais três ou quatro”, lembra Salvador. Por esse motivo, ele acredita que, embora não tenha havido uma reforma tributária no “sentido clássico (por meio de emendas constitucionais), na prática já se fez uma reforma, ou contrarreforma tributária, em mudanças infraconstitucionais”.

No primeiro ano de governo, o tucano Fernando Henrique desonerou contribuintes abastados ao editar a Lei 9.249/1995, que prevê a isenção de Imposto de Renda à distribuição de lucros e dividendos a pessoas físicas. “É um emblema de que nós somos mais liberais do que os neoliberais. A título de exemplo, um sócio do Bradesco ou o Itaú, pagam zero, absolutamente nada de Imposto de Renda sobre os dividendos, enquanto o trabalhador, no caso o bancário, está pagando na fonte”, diz Salvador.

Outra herança de FHC é a isenção de IR na remessa de lucros e dividendos das empresas estrangeiras ao exterior. Segundo Nota Técnica do Departamento Intersindical de Estatística e Estudos Socioeconômicos (Dieese), as remessas somaram US$ 171,3 bilhões nos últimos oito anos e atingiram US$ 23,8 bilhões em 2013.

Patrimônio

Os impostos sobre o patrimônio e grandes fortunas também são simbólicos de um sistema concentrador de renda. O imposto sobre grandes fortunas está previsto no artigo 153, inciso VII, da Constituição de 1988, mas ele não foi regulamentado até hoje, 26 anos após a promulgação da "Carta Magna."

Os tributos que incidem no patrimônio, que somam irrisórios 3,70% da arrecadação ou 1,31% do PIB, são Imposto Territorial Rural (ITR), Imposto sobre Transmissão Causa Mortis e Doação de Quaisquer Bens ou Direitos (ITCD), Imposto sobre Transmissão de Bens Imóveis (ITBI) e os conhecidos IPVA e IPTU. Nos países da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE) esse tipo de imposto representa cerca de 3% a 3,5% do PIB.

O caso do IPVA, o Imposto sobre Propriedade de Veículos Automotores, não é menos significativo. Qualquer cidadão que tenha um carro popular paga este tributo anualmente, mas os proprietários de helicópteros, lanchas, iates particulares e até jatinhos são isentos. A questão do aumento da abrangência do IPVA, que depende de mudança constitucional, pode ter um caráter mais simbólico do que do ponto de vista da arrecadação. "Seria mais pelo princípio da igualdade e equidade, embora não se vá conseguir muito dinheiro tributando helicóptero. Mas a preocupação é legítima", acredita o economista do Ipea.

Mesmo não incidindo sobre veículos diferenciados como esses, o IPVA ainda arrecada mais do que o IPTU. “Em nenhuma República de bananas a arrecadação sobre imóvel é menor do que sobre carros, como no Brasil”, diz o professor da UnB. “Nos países principais, Estados Unidos, França, Alemanha, Coreia, Japão, a tributação do patrimônio é 10%, 12% da arrecadação. Todos têm arrecadação importante sobre essa base.”

Para a Central Única dos Trabalhadores (CUT), o país precisa inverter a lógica do sistema tributário se quiser realmente ser justo. “Achamos que as políticas públicas de Estado para educação, saúde, transporte e moradia têm que ser financiadas pela tributação da renda e do patrimônio e das grandes fortunas, inclusive para incentivar o crescimento sustentado do Brasil com as políticas públicas. Não temos conseguido essa inversão, pela maioria conservadora no Congresso Nacional e até na sociedade”, diz Vagner Freitas, presidente da entidade.

A CUT defende, entre outras medidas, a atualização da tabela do Imposto de Renda, com mais faixas de incidência e menos tributação na renda e salário dos trabalhadores; isenção de tributação sobre a participação de lucros e resultados; regulamentação do imposto sobre grandes fortunas; ampliação da incidência do IPVA para lancha, helicóptero, jet ski e jatinhos. “Os impostos sobre a fortuna e a renda dos empresários têm que subsidiar políticas públicas em educação, saúde, transporte e moradia”, afirma Freitas.

“A arrecadação de tributos sobre patrimônio e as alíquotas são bastante menores do que nos Estados Unidos. Um bilionário naquele país pode pagar até 40% do espólio ao Estado. Tributa-se muito as doações e as heranças. No Brasil, a alíquota varia de estado a estado, mas a média é 4%”, diz Santos, do Ipea.

Imposto de Renda

A desigualdade do sistema tributário brasileiro também é clara quando se trata do Imposto de Renda. Além das desonerações determinadas pela Lei 9249/1995, levantamento feito pela PricewaterhouseCoopers (PWC) sob encomenda da BBC Brasil, divulgado em março deste ano, revelou que o imposto sobre a renda da classe média alta e dos ricos no Brasil é menor do que em quase todos os países do G20, o grupo das nações mais ricas do mundo.

Aqui, os que têm renda mensal de 250 mil e 150 mil libras (renda média de R$ 50 mil e R$ 83 mil por mês) são onerados em 26,7% e 26,1% a título de imposto sobre a renda, respectivamente, diz o estudo. Na média do G20, esses contribuintes desembolsam 35% e 32,5%. Na Itália, esse tipo de contribuinte deixa com o fisco nada menos do que 49,4% e 48,6%. De acordo com o estudo, melhor do que o Brasil em termos de imposto de renda, para os abastados, apenas Rússia e Arábia Saudita.

O Imposto de Renda é um tributo progressivo, ou pelo menos tem características que podem ser usadas em favor da progressividade. No entanto, o popular IR, que já teve 13 faixas até 1985, hoje tem apenas cinco: isenção para quem teve rendimentos tributáveis até R$ 1.710,78 mensais e quatro alíquotas: 7,5%, 15%, 22,5%, e 27,5%, esta última denominada alíquota marginal, que incide em rendimentos a partir de R$ 4.271,59.

Países europeus e Estados Unidos trabalham com regimes que estabelecem tributação conforme aumenta a renda e os mais ricos desembolsam até 56,6%, como na Suécia, ou cerca de metade dos rendimentos, casos da Bélgica, Reino Unido, Áustria, Holanda e outros. “O IR talvez seja o grande exemplo de imposto progressivo. mas, no Brasil, simultaneamente, uma parcela grande da população é isenta, há poucas faixas de incidência e a alíquota marginal é baixa”, diz Cláudio Hamilton, do Ipea.

Segundo a pesquisa do Inesc divulgada em setembro, de 23,5 milhões de declarações de ajuste de imposto de renda do exercício de 2007, apenas 5.292 contribuintes apresentaram rendimentos tributáveis acima de R$ 1 milhão. No entanto, o número de milionários não para de crescer no país. De acordo com pesquisa do The Boston Consulting Group (BCG), o Brasil tinha, em 2008, 220 mil milionários, 15,7% a mais do que no ano anterior. “A fortuna desses milionários está estimada em, aproximadamente, US$ 1,2 trilhão, o que equivale a praticamente metade do PIB brasileiro. Para o BCG, milionários são aqueles que têm mais de US$ 1 milhão aplicado no mercado financeiro.”

Às vésperas das eleições de 2014, os principais candidatos não apresentaram a não ser propostas generalizantes para mudar o sistema tributário. No Congresso, há dezenas de projetos. “Me parece que, independentemente de quem ganhar as eleições, uma reforma no caminho tanto do reequilíbrio federativo, como onerar os mais ricos, mexer em renda e patrimônio, só vai ser possível num começo de governo e com apoio da sociedade civil organizada, movimentos sociais e movimento sindical. Senão, não acredito em reforma tributária nesse caminho”, diz Evilásio Salvador.