Por: Patricia Fachin | Edição: João Vitor Santos | 11 Outubro 2017
Há um dito popular de que, quando não se considera algo importante, vai se deixando de lado, quase esquecendo. É o popular “empurrando com a barriga”. Para o professor da Universidade Federal de Minas Gerais - UFMG Raoni Rajão é exatamente o que se faz historicamente no Brasil com a legislação ambiental. Recentemente, ele trabalhou numa pesquisa que constatou que nem mesmo a inscrição de propriedades no Cadastro Ambiental Rural - CAR foi capaz de frear o desmatamento na região amazônica. “Há um processo de ‘empurrar com a barriga’ o respeito às leis ambientais e o CAR foi e tem sido instrumentalizado para esse fim”, dispara, em entrevista concedida por telefone à IHU On-Line.
Esse Cadastro, além de regularizar as propriedades, é capaz de indicar ao produtor as áreas de preservação, além de ser um importante instrumento para gestão das terras. O problema, segundo o professor, é que essa é mais uma letra morta, uma fria lei que não sai do papel. “Temos uma dificuldade, porque fazer controle do desmatamento tem um uso político enorme. Você se indispõe com a bancada ruralista, que estava precisando ser conquistada em apoio ao atual governo, para votar a absolvição do presidente da República, acusado de corrupção”, aponta Rajão. “Então, se você tem um Ministério do Meio Ambiente muito ativo e ferindo os interesses desses grupos, obviamente está atrapalhando a sobrevivência do atual governo. Temos aí uma contradição”, conclui.
A mesma lógica serve para a aplicação do Código Florestal. O pesquisador lembra que quando historicamente vai se aplicar de fato um controle ambiental, uma nova proposta de código surge. É aprovada, demora para ser regulamentada e, quando é, se inicia uma nova etapa de revisão, que quer, na verdade, fazer dessa lei algo permissivo e que sirva aos interesses do agronegócio. “É preciso um compromisso político maior e uma transparência maior nesse processo todo, expondo quem desmatou ilegalmente, por exemplo, assim como a capacidade do estado de perseguir ou não isso para gerar uma pressão púbica”, indica.
Ao longo da entrevista, Raoni Rajão ainda propõe saídas para acabar com a permissividade e pouca efetividade da legislação ambiental no país. “Mais do que aperfeiçoar, é preciso disseminar o trabalho e, agora, grande parte do trabalho está em torno da questão da validação do CAR. É preciso sair da fase em que se é muito permissivo para poder trazer as pessoas e começar a utilizar o CAR para detectar inconsistências”, sugere. Além disso, defende incentivos de ordem financeira para produtores que de fato cumprem a legislação e se preocupam com a terra. “Hoje, o produtor que desmatou ilegalmente, que continua desmatando e que não tem as áreas protegidas e devidamente preservadas recebe a mesma quantidade de recursos [de financiamento] e na mesma taxa de juros que o outro que fez tudo certo. Você não tem hoje como beneficiar a pessoa que fez tudo certo e obedeceu à lei”.
Raoni Rajão | Foto: Waldemir Barreto / Agência Senado
Raoni Rajão é professor de Estudos Sociais da Ciência e Tecnologia no departamento de Engenharia de Produção da Universidade Federal de Minas Gerais – UFMG e membro do Programa de Pós-graduação em Engenharia de Produção da mesma instituição. Também atua nos programas de Pós-Graduação em Análise e Modelagem de Sistemas Ambientais da UFMG e Social and Political Sciences of the Environment (Radboud University/Holanda). Ele é graduado em Ciência da Computação pela Universidade de Milão-Bicocca (Itália) e mestre e doutor em Organização, Trabalho e Tecnologia pela Universidade de Lancaster (Inglaterra). Desde o mestrado se dedica ao estudo da relação entre tecnologia, ciência e políticas públicas, com ênfase na avaliação de políticas de controle do desmatamento e de pagamento por serviços ambientais.
Confira a entrevista.
IHU On-Line — Como foi feito o estudo da UFMG que constatou que o Cadastro Ambiental Rural - CAR não está coibindo o desmatamento de áreas rurais na Amazônia?
Raoni Rajão — Esse estudo parte de um projeto de pesquisa conjunto entre o Laboratório de Gestão de Serviços Ambientais - Lagesa, da UFMG, junto com o Instituto de Pesquisas Ambientais da Amazônia - Ipam. Um dos pontos que nós tentávamos entender era como está se dando o processo de implementação do Código Florestal e que esperanças podemos ter para que haja uma redução do desmatamento e também uma regularização ambiental mais ampla, como a recuperação de vegetação nativa e de áreas desmatadas ilegalmente no passado. Dentro desse quadro mais amplo, procuramos compreender qual é o incentivo, ou seja, qual é o custo e o benefício para o produtor rural que no momento inicial está fora do Cadastro Ambiental Rural - CAR e que entra para esse cadastro, que é o primeiro passo. Depois, estando dentro do cadastro, ele muda completamente seus hábitos, parando com os desmatamentos. Mas afinal, qual é a vantagem para ele parar de desmatar ou não? E para aquele que não só parou de desmatar, mas também recuperou as áreas que estão com passivo ambiental — que estão com menos vegetação e que têm que ser recuperadas e reflorestadas?
Verificamos que há uma busca muito grande dos produtores rurais pelo Cadastro, porque, principalmente na Amazônia, estar no CAR é um dos critérios para que alguns municípios saiam da “lista negra” do Ministério do Meio Ambiente - MMA. Cidades que estão nesta “lista negra” não têm acesso a crédito bancário e, pessoalmente, o produtor rural que não está no CAR na Amazônia não pode também ter crédito agrícola. Também há diferentes programas como, por exemplo, a moratória da carne, no Pará, onde as grandes empacotadoras de carne e abatedouros não compram carne de propriedade que não esteja registrada no CAR. Logo, existe um incentivo muito grande para estar com o cadastro em dia.
Observamos propriedades a partir do momento que ingressam no Cadastro e fizemos essa avaliação, dividindo por estado e por ano. Olhamos, por exemplo, o Mato Grosso, em 2009, comparando e tentando entender como, ao entrar no CAR, o comportamento do produtor mudou ou não. Ainda separamos entre pequeno, médio e grande produtor. O que verificamos, comparando os produtores que estão no CAR com os que ainda não estão — mas que vão entrar —, é que em alguns anos, principalmente nas pequenas propriedades, os produtores passaram a se sentir intimidados pelo Cadastro e começaram a desmatar menos. Mas, com o passar dos anos, esse efeito foi diminuindo até que, no último ano da análise, no Mato Grosso, por exemplo, percebemos que não fazia mais diferença estar no CAR ou não, pois a média de desmatamento era a mesma. Em outros tamanhos de propriedade, vimos um efeito muito irregular. Houve anos em que diminuía e outros em que, inclusive, o desmatamento dentro do CAR estava maior do que fora.
A partir disso, chegamos às conclusões da pesquisa e tentamos entender por que isso estava acontecendo. Assim, indo a campo e conversando com produtores rurais e com os responsáveis que realizam o Cadastro, percebemos que os produtores relatam que, de um lado, não desmatam no Cadastro, mas, quando conversamos mais detalhadamente, descobrimos que eles consideram desmatamento somente aquele que, na visão deles, é detectado pelo sistema, isto é, desmatamentos maiores. Então, eles acreditam que desmatamentos menores são invisíveis ao sistema. Acreditam nisso em razão de já terem desmatado e não terem sido repreendidos pelo Ibama ou pelos órgãos estaduais.
Ao mesmo tempo, ao conversar com o órgão federal e com os órgãos estaduais, eles nos relataram que houve certa escolha estratégica. Isso porque a prioridade do governo, a certa altura, era poupar a base, era atrair os produtores para o CAR. Para eles, multar o produtor dentro da base geraria um afastamento. Tanto é que na primeira versão do nosso estudo, divulgada em 2014, houve na sequência uma reunião entre o MMA e os secretários dos estados amazônicos, na qual os secretários foram pressionados por conta do desmatamento dentro do CAR, e um dos produtores se referiu à ministra da época, Izabella Teixeira, falando: “ou combatemos o desmatamento no CAR ou trazemos o pessoal para o CAR, não é possível fazer as duas coisas”. Houve também essa contradição, o que fez com que a ênfase, até muito recentemente, tenha sido somente trazer a população para o Cadastro e não o seu uso de fato para reduzir o desmatamento.
IHU On-Line — Então, o CAR não é um bom instrumento? Ou os problemas são de outra ordem?
Raoni Rajão — O CAR é um excelente instrumento, é necessário, e não tem outro caminho para melhorar a gestão territorial do Brasil a não ser através do CAR. É ponto de passagem obrigatório. Ele tem algumas contradições. Por exemplo, temos um processo de cadastramento com um número grande, em algumas regiões, de sobreposições, o que também reflete conflitos fundiários e outras questões subjacentes que, independentemente da existência ou não do CAR, ocorrem ali. O CAR, de certa forma, explicita isso e mostra a importância de investimento e acesso para poder resolver esses tipos de conflitos.
Outro problema do CAR é que ele está sendo usado indevidamente em algumas regiões, principalmente no Pará, para poder fazer o que está sendo chamado de “grilagem digital”, a partir da definição de uma área grande no CAR. Qualquer pessoa pode ir no CAR e desenhar uma área grande, ou seja, eu posso, em teoria, desenhar o Parque das Mangabeiras e dizer que é minha propriedade. O sistema não irá me bloquear por isso. É claro que depois terá uma sobreposição com outra área e, sendo uma área pública, pode ser que meu CAR seja desfeito. Entretanto, sendo uma área privada, pode gerar um segundo problema, pois a pessoa cuja área foi sobreposta terá problemas também. Como o CAR é declaratório, temos algumas pessoas usando isso de má-fé para poder, principalmente, sobrepor grandes áreas a pequenas áreas e expulsar pequenos produtores. Isso está ligado à prática de grilagem até mesmo com o uso de pistoleiros. O Cadastro tornou-se um arsenal a mais, entre os vários outros que já existiam antes dele, nesse processo de grilagem e violência no campo. É algo que demanda atenção.
Dito isso, é importante lembrar que desde o século XVIII, à época do Brasil Colônia, o governo buscava mapear as propriedades brasileiras. Mesmo naquela época estavam ocorrendo situações onde o governo de Portugal doava a mesma sesmaria para duas pessoas. Portanto, era uma falta de controle sobre o uso e as atribuições de terrenos. Inclusive, havia preferência de uma elite rural por documentos que não fossem cartográficos, porque permitiam a prática de chegar, pegar uma área, desmatá-la, exaurir aquela área e depois abandoná-la. Depois, bastava ir para outra área e, na próxima geração, dizer que aquele documento original se referia à nova área. O fato de não ter um mapa facilita esse tipo de prática e esse tipo de poderes locais.
O CAR tem um potencial muito grande para solucionar isso, o problema é o dilema do “vamos poupar e não vamos usar para controle”. Durante muito tempo, isso foi usado como uma desculpa para não usar o CAR para o fim que foi concebido, que é promover uma melhor gestão ambiental. E essa gestão ambiental passa pela punição de quem está desrespeitando a lei. Vemos isso até hoje, pois, nesse momento, o Congresso Nacional está cogitando ampliar o período de registro no Cadastro Ambiental Rural, o que significa atrasar ainda mais a cobrança do Cadastro e seu uso para exigir que, ao menos, se recomponham as áreas de florestas degradadas.
Há um processo de “empurrar com a barriga” o respeito às leis ambientais, e o CAR foi e tem sido instrumentalizado para esse fim. Por isso nosso artigo destaca que já temos cinco milhões de propriedades no Cadastro Ambiental Rural e é o momento de andar adiante, de começar a utilizá-lo para a gestão ambiental rural.
IHU On-Line – E já de posse dessas informações do CAR, qual o próximo passo?
Raoni Rajão — O próximo passo é o Governo Federal e, principalmente, os estados começarem a olhar o CAR como forma de ampliar e de algum modo capilarizar o controle do desmatamento. Isso até já havia começado a ser feito pelo Governo Federal, a partir do segundo semestre de 2016, quando nosso artigo já estava na forma atual. Além disso, esse uso do CAR é algo também tão delicado que o próprio Ibama não estava autorizado a usar esse cadastro para suas ações fiscalizatórias. Foi só depois de nosso artigo que o Governo veio a público e disse que já estavam fazendo algumas coisas que estão pedindo, que é a chamada operação Controle Remoto.
Temos dificuldade, porque fazer controle do desmatamento tem um uso político enorme. Você se indispõe com a bancada ruralista, que estava precisando ser conquistada em apoio ao atual governo, para votar a absolvição do presidente da República, acusado de corrupção. Então, se você tem um Ministério do Meio Ambiente muito ativo e ferindo os interesses desses grupos, obviamente está atrapalhando a sobrevivência do atual governo. Temos aí uma contradição.
Em nível local, a contradição também é muito forte. Podemos ver o caso do estado do Mato Grosso, em que, a partir dos anos 1990, quando o meio rural de fato começou a ter um poder econômico muito forte, principalmente os produtores de soja, o governo passou a ser dominado pelos grandes produtores agrícolas. E como fica? Temos um governo representado basicamente por grandes proprietários agrícolas e uma Secretaria de Meio Ambiente emitindo milhares e milhares de multas por desmatamento ilegal, gerando prejuízos para esses grupos e problemas na Justiça Federal. Temos esses processos que dão sempre um passo à frente e um passo atrás. Por isso é que é preciso um compromisso político maior e uma transparência maior nesse processo todo, expondo quem desmatou ilegalmente, por exemplo, assim como a capacidade do estado de perseguir ou não isso para gerar uma pressão púbica. Se o público não conseguir visualizar isso e cobrar de seus governos, é claro que essa situação não vai mudar tão cedo.
IHU On-Line – Vocês conseguiram, a partir de seus estudos, detectar em quais áreas, em quais estados do território amazônico houve mais desmatamento, num comparativo antes e depois da implantação do CAR?
Raoni Rajão — Nós trabalhamos com Pará e Mato Grosso, que são os dois estados que estão com problemas de desmatamento. Historicamente, o Mato Grosso teve um desmatamento maior, logo depois vem o Pará. Agora, na verdade, dependendo do ano, um está acima do outro. As áreas em que se tem maior desmatamento são aquelas mais próximas de estradas, mas acontecem também em outras situações. Agora, por exemplo, com a construção de Belo Monte, teve um deslocamento do desmatamento para aquela região também. Isso costuma variar muito de ano a ano.
IHU On-Line – Os benefícios oferecidos seriam de ordem financeira, de acesso a mais financiamento?
Raoni Rajão — Seriam acessos a canais especiais de empréstimo bancário, acesso a mercados especiais. O mercado europeu tende a ter uma perspectiva ambiental mais rígida do que, por exemplo, o mercado chinês. Mas o europeu pode estar disposto a pagar um valor mais alto do que o mercado chinês. Então, por que não criar mercados e meios para que, de fato, haja benefícios para esses produtores? São ações que têm que caminhar também nessas direções.
IHU On-Line – Quando o CAR foi instituído já se havia estipulado um prazo para fazer todos os cadastros e uma expectativa de redução de desmatamento num determinado período?
Raoni Rajão — É uma história curiosa, porque o "avô" do CAR foi criado em 1999 no estado do Mato Grosso. Chamava-se Sistema de Licenciamento de Propriedades Rurais, e foi dado um prazo para cadastro. Esse prazo terminou e, depois, começou a haver algumas campanhas de multas e modificações para quem estava fora do sistema. Inclusive conseguiu trazer várias pessoas, mas depois, justamente quando Blairo Maggi assumiu como governador, essa estratégia mais dura de expandir esse cadastro antigo parou. Então, Blairo Maggi, para poder facilitar a regularização, criou o Mato Grosso Legal, que continha algo chamado de Cadastro Ambiental Rural, com novos prazos, para as pessoas aderirem e terem uma série de benefícios. Inclusive, ele propôs suspensão de multas etc. Nesse programa em particular, se teve um prazo, e quando chegou no final, o prazo foi estendido, e depois de novo, até que entrou o novo Código Florestal, aprovado em 2012.
O novo Código Florestal, por sua vez, dependia de um decreto para poder estabelecer um prazo. Esse decreto demorou alguns anos, e quando saiu, o prazo era 2015, que foi estendido para 2016 e agora que está para vencer, em 2017, está se discutindo uma lei para mudar o prazo de novo. Então, você vê ali nesse passado mais remoto que, desde 1999, há essa prática de chegar no prazo e depois estender, estender, estender e assim por diante.
IHU On-Line – E isso desmotiva muito os proprietários que desenvolveram práticas de preservação?
Raoni Rajão — Sim, porque você tem sempre aquela perspectiva de que qualquer coisa que estou fazendo de ilegal agora vai ser legalizada no futuro. E ainda mais com o Congresso que nós temos hoje, com a sinalização que está dando sobre as questões do meio rural. Quem está defendendo e aplicando práticas mais sustentáveis está se achando um idiota perante aqueles que estão pensando numa mudança, no enfraquecimento da lei.
IHU On-Line – Quais os limites do atual Código Florestal? Foi positivo para o Brasil adotar esse Código?
Raoni Rajão — O código de 1966, e mesmo o de 34, é um código desenvolvido por engenheiros florestais preocupados com a disponibilidade de madeira e também por engenheiros agrônomos e por pessoas também mais progressistas do campo que estavam preocupadas com o desmatamento desenfreado, com a destruição do solo e até mesmo com o regime de água, aumento da seca e tudo mais. E também vem como garantia para que sejam fornecidos esses recursos ambientais para o campo, algo voltado para assegurar a produtividade. Não era algo pensado para beneficiar ambientalmente o planeta.
Depois, quando se tem a revolução verde, a terra não era mais tida como algo gerenciado, mas passa a ser mero suporte, pois se precisa de nutriente, compra esse nutriente químico, joga na terra e pronto. E com a madeira a mesma coisa, porque você tem na produção de eucalipto a importância do Código Florestal enquanto gestão da produção agrícola. A partir disso, se tem um desmatamento que surge como um problema de reputação internacional para o Brasil, um problema ambiental já dentro de uma lógica ambiental, e se tem esse Código começando a ser implementado de maneira sistemática principalmente a partir do governo Lula, juntamente com Marina Silva e o controle de desmatamento. É aí que se tem a cobrança efetiva desse Código Florestal, com multas e ações, ainda numa escala relativamente pequena, mas que já tem ações suficientes para poder gerar uma reação de um setor mais conservador e de poder agrícola que queria continuar desmatando, sem esse tipo de controle. Tanto é que, no próprio documento do relator Aldo Rebello, é explicitado: hoje o Ministério Público e os órgãos ambientais estão cobrando o Código, portanto precisamos mudar a lei.
Isso é uma lógica absurda, de a cobrança da lei ser um motivo para que a própria lei seja modificada. E, de certa forma, isso ganhou força e acabou entrando, inclusive com apoio do Ministério do Meio Ambiente na época, com Izabella Teixeira e Dilma, como algo importante, porque o argumento que usaram era de que era preciso passar uma régua no passado, porque no passado o Código não era cobrado, então vamos perdoar parte desses desmatamentos, especialmente dos pequenos produtores, mas daqui para frente será cumprida 100% da lei. Esse foi o pacto de parte do setor ambientalista. O próprio Ministério de Meio Ambiente resolveu dar essa chance para o setor ruralista. E esse pacto foi quebrado, pois estávamos vendo, antes de uma maneira mais cambaleante, agora de maneira absolutamente clara, que esse setor que disse que iria aderir à legislação ambiental, esse novo acordo, que é o novo Código Florestal, em sua maior parte, não está disposto a isso. Essa é a trama que nos coloca na situação atual, que nos faz pensar em como serão os próximos passos, como discutir essa agenda, discutir exatamente o que é o legal e o que é o ilegal.
IHU On-Line – Ainda se corre o risco de alterar a legislação novamente?
Raoni Rajão — Exatamente, e muito disso vai estar ligado à decisão do Superior Tribunal Federal, porque agora está sendo julgada a constitucionalidade ou não do Código. E se for julgado como inconstitucional, algo negativo também será criado. Não faz sentido revogar toda uma estrutura importante, o próprio Cadastro Ambiental Rural é importante e precisa ser preservado. Não faz sentido revogar todo o Código Florestal, mas, ao mesmo tempo, se questões mais controversas forem aprovadas, como mexer na questão do desmatamento, aí se abre um espaço no STF para quebra do princípio da não retroatividade das leis ambientais. A lei precisa ser sempre mais rígida, e não menos rígida. Chegamos a um padrão de toxidade que foi proibido no passado e passa a ser permitido por lei, porque supostamente se pode ser menos rigoroso com as questões ambientais.
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O Código Ambiental Rural - CAR precisa ser preservado. Na questão ambiental, "a lei precisa ser sempre mais rígida". Entrevista Especial com Raoni Rajão - Instituto Humanitas Unisinos - IHU
